Tratado Multilateral de las Garantías de Seguridades Negativas
Emb. Adolfo R. Taylhardat *

La naturaleza discriminatoria del Tratado de No-Proliferación fué percibida por los países no-nucleares desde el inicio mismo de las negociaciones que se llevaban a cabo en el seno del Comité de Desarme de Dieciocho Naciones. Inicialmente estaba contemplado que todo el peso de las obligaciones previstas en el Tratado caería exclusivamente sobre los hombros de los países no poseedores de armas nucleares. El primer proyecto de TNP propuesto por los Estados Unidos en 1965 contemplaba un tratado de duración indefinida e ilimitada que prohibiría a los países poseedores de armas nucleares diseminarlas a los que no las poseían y que prohibiría, a los que no las tenían, adquirir esas armas. Ese proyecto no contenía ninguna disposición que obligara a los países poseedores de armas nucleares a negociar la terminación de la carrera de armas nucleares o la reducción de sus arsenales nucleares.

Ese mismo año, los ocho países No-Alineados miembros del Comité de Desarme de Dieciocho Naciones formularon una declaración en la cual reflejaron su opinión en el sentido de que el TNP no es un fin en sí mismo, sino un medio para alcanzar el objetivo del desarme nuclear. En esa declaración los ocho países subrayaron su convicción de que las medidas destinadas a prohibir la diseminación de las armas nucleares debían ser combinadas con, o seguidas de pasos tangibles para detener la carrera de armas nucleares y para limitar, reducir y eliminar los arsenales existentes y sus vectores.

Más tarde ese mismo año la Asamblea General adoptó una resolución en la cual se acogían esas ideas como base para la negociación del TNP. Ese Tratado, dice la resolución 2028 (XX), “debe incorporar un equilibrio aceptable de responsabilidades y obligaciones mutuas de los paises nucleares y no nucleares y debe constituir un paso hacia el desarme general y completo y particularmente del desarme nuclear”.

Dentro de los esfuerzos por restituir aún cuando fuera sólo parcialmente el equilibrio en las obligaciones que contemplaría el TNP, los ocho países No-Alineados que participaban en las negociaciones circularon en 1966 un documento en el cual enumeraron los “pasos tangibles” que los países nucleares deberían dar para detener la carrera de armamentos nucleares. Entre esos pasos figuraba expresamente “la garantía de seguridad a los Estados no poseedores de armas nucleares” bajo la forma de asistencia a los países no nucleares que se vieran amenazados o fueran atacados con armas nucleares (garantías positivas) y bajo la forma de un compromiso de no atacarlos con armas nucleares (garantías negativas).

Esta exigencia de las garantías de seguridad tiene su respaldo en la obligación que de acuerdo con la Carta de las Naciones Unidas tienen los Estados de abstenerse en sus relaciones internacionales de recurrir a la amenaza del uso de la fuerza contra la integridad política o territorial de cualquier Estado, obligación que posteriormente quedaría también evocada en el último párrafo del Preámbulo del TNP.

La bipolaridad resultante de la guerra fría y la carrera de armamentos nucleares había creado una situación de peligro para el resto del mundo y en particular para los países no-alineados que no formaban parte de ninguna alianza militar y por lo tanto no disponían de un “paraguas nuclear”. De allí la insistencia en el planteamiento de las garantías de seguridad en sus dos modalidades: las garantías positivas que consisten en un compromiso positivo de asistencia a un país no nuclear que se vea amenazado o atacado con armas nucleares, y las garantías negativas consistentes en el compromiso de no emplear las armas nucleares contra los países que no las poseen.

En 1968 las tres potencias nucleares depositarias del TNP formularon declaraciones mediante las cuales expresaron su disposición de prestar, de conformidad con la Carta de las Naciones Unidas, asistencia a los países no nucleares Partes en el TNP que fueran “víctimas de un ataque u objeto de una amenaza de agresión en la cual se usaran armas nucleares”. Estas declaraciones paralelas formuladas en el Consejo de Seguridad quedaron recogidas bajo la forma de la resolución 255 del Consejo de Seguridad y constituyen lo que se conoce como garantías positivas de seguridad.

Para la mayoría de los países que han renunciado a las armas nucleares en virtud del TNP, y que no estaban protegidos por el paraguas nuclear de alguna de las potencias nucleares dentro del marco de una alianza militar, estas garantías resultan insuficientes, ya que se limitan a reafirmar el deber de los miembros de las Naciones Unidas de proporcionar asistencia a un país que ha sido agredido, independientemente del tipo de arma que se emplee en la agresión. Por otra parte, China y Francia, que para aquel momento no eran Partes en el TNP, no estan atadas a esa resolución.

Desde la conclusión del TNP los países no alineados han venido exigiendo reiteradamente la concertación de un instrumento legal de carácter obligatorio mediante el cual las potencias nucleares se comprometan a no hacer uso de esas armas contra los países que no las poseen. Estas seguridades se denominan seguridades negativas porque equivalen a una obligación de no uso. Es importante destacar que paralelamente se han venido haciendo esfuerzos similares de manera persistente en la Asamblea General de las Naciones Unidas para la concertación de un Tratado mediante el cual se prohiba, de manera universal, el uso de las armas nucleares.

Estos esfuerzos hasta ahora no han tenido éxito. Concretamente, a pesar de que el tema figura en la Agenda de la Conferencia de Desarme desde que fue creada, no ha sido posible lograr que el Comité Ad-hoc que tiene a su cargo el examen de este tema reciba un mandato negociador para elaborar un instrumento multilateral obligatorio sobre garantías negativas de seguridad.

En distintos momentos, y particularmente en 1978 y 1982, las garantías negativas fueron ofrecidas por todas las cinco potencias nucleares aunque con distintos alcances y con declaraciones de intención diferentes. A diferencia de China, que ha dado seguridades de no ser el primer país en usar las armas nucleares, las garantías negativas ofrecidas por las otras cuatro potencias nucleares contienen distintas calificaciones y limitaciones. Además, esas declaraciones adolecen de fuerza obligatoria.

En la Conferencia de Revisión de 1990, Egipto planteó la necesidad de revisar y actualizar la resolución 255 del Consejo de Seguridad a fin de que abarque tanto garantías positivas reforzadas como las garantías negativas. La propuesta egipcia contemplaba un compromiso colectivo en lugar de un simple compromiso tripartito de los depositarios del TNP para proporcionar asistencia al Estado afectado así como una obligación del Consejo de Seguridad de decidir inmediatamente las medidas que se tomarían para responder a la amenaza de uso o al uso mismo de armas nucleares contra un Estado no nuclear parte en el TNP. Las medidas en cuestión serían adoptadas de conformidad con el Capítulo VII de la Carta que trata de una “acción con respecto de amenazas a la paz, quebrantamiento de la paz y actos de agresión”. Tal acción podría incluir asistencia técnica, financiera y humanitaria para las víctimas así como sanciones contra el Estado Parte o no Parte, que hubiera llevado a cabo aquellas acciones agresivas.

En la misma Conferencia de Revisión de 1990 Nigeria propuso que se adopte un acuerdo internacional mediante el cual se otorguen las garantías negativas. De acuerdo con la propuesta de Nigeria los países poseeedores de armas nucleares otorgarían las garantías negativas a los países no poseedores de armas nucleares Partes en el TNP que no pertenezcan a una alianza militar o que no tenga ningún arreglo con una potencia nuclear y a los países que no tengan armas nucleares estacionadas en su territorio aún cuando pertenezcan a una alianza militar o tengan arreglos con una potencia nuclear.

Ante la ausencia de resultados, algunos países no-alineados miembros de la Conferencia de Desarme han propuesto la concertación de un Protocolo Adicional al TNP para ser adoptado durante la Conferencia de Revisión y Extensión. Este curso de acción no parece ser el más recomendable si se tienen en cuenta las complicaciones legales y legislativas que plantearía.

Desde 1991 los acontecimientos ocurridos en la escena mundial deberían facilitar el logro de un acuerdo sobre garantías negativas. Además, la accesión de Francia y de China al TNP ha abierto el camino para que esos países participen en un instrumento multilateral que abarque tanto las garantías negativas como las positivas.

Recientemente las cinco potencias nucleares han venido llevando a cabo consultas con el objeto de lograr un acuerdo alrededor de una fórmula que otorgue a los países no nucleares Partes en el TNP, garantías contra el uso y la amenaza del uso de las armas nucleares. Con esta finalidad han celebrado reuniones periódicas al margen de la Conferencia de Desarme como parte de un esfuerzo para lograr un enfoque común.

Aún cuando pareciera existir una disposición favorable de parte de las potencias nucleares a otorgar las garantías de seguridad, sigue habiendo desacuerdo en cuando a la manera cómo esto puede lograrse y también en cuanto al lenguaje preciso que se emplearía. También existen opiniones divergentes entre las potencias nucleares acerca del nivel de prioridad que esta cuestión reviste.

Durante la tercera sesión del Comité Preparatorio los países no-alineados, reiteraron su posición en los siguientes términos:

“Mientras se logra la eliminación total y completa de las armas nucleares, el otorgamiento de garantías incondicionales de seguridad a los Estados no poseedores de armas nucleares sigue constituyendo una de las principales preocupaciones. En el contexto de un equilibrio de responsabilidades y obligaciones recíprocas, los países no poseedores de armas nucleares Partes en el TNP tienen derecho a que se les asegure contra el uso o la amenaza del uso de armas nucleares. Las potencias nucleares deberían ponerse de acuerdo sobre un instrumento legal obligatorio sobre esta cuestión antes de la Conferencia de 1995. La Conferencia de Desarme debería intensificar sus negociaciones con vista a la conclusión de una convención internacional que asegure a los Estados no poseedores de armas nucleares contra el uso o la amenaza del uso de las armas nucleares”.

En las condiciones actuales, para que se pueda disponer de las garantías negativas antes de la Conferencia de revisión y extensión del TNP, la única alternativa posible es la idea de una resolución del Consejo de Seguridad que abarque tanto las garantías negativas como las positivas. Tal resolución podría ser adoptada en la sesión especial de alto nivel del Consejo de Seguridad que debería efectuarse próximamente. Si bien la preferencia de los No-Alineados ha sido siempre, y continúa siendo, una Convención Multilateral obligatoria, mientras se logra ese resultado, debería ser posible la resolución del Consejo de Seguridad.

De no lograrse ésto y vista la importancia que los No-Alineados otorgan a esa cuestión, el tema de las garantías negativas puede constituir una de las fuentes de fricción y de desacuerdo en la Conferencia de Revisión y Extensión del TNP. La ausencia de garantías negativas de alcance global, ya sea bajo la forma de un instrumento legal obligatorio o de una resolución reforzada del Consejo de Seguridad influirá en forma determinante sobre el ánimo de los países no alineados durante la Conferencia de Revisión y Extensión.


* Nota biográfica

Actualmente en situación de jubilado es Miembro del CORE Group del PPNN.

Representante ante las Naciones Unidas en Viena, Ginebra y Nueva York.

Ha sido Embajador de Venezuela en Austria y Francia.

Representante de Venezuela ante la Comunidad Ecónomica Europea en Bruselas, el CIEA y la Conferencia de Desarme.