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La Conferencia de Revisión y Extensión del TNP
expectativas acerca de sus resultados
Emb. Adolfo R. Taylhardt *
INTRODUCCION.
La necesidad de prevenir la diseminación de las armas nucleares se hizo evidente desde el comienzo mismo
de la era nuclear. Las horribles escenas del primer uso del arma nuclear y el temor de que esos instrumentos de
destrucción total pudieran cundir, condujeron a que se hicieran esfuerzos para impedir la proliferación
de esas armas. El paso más importante se dió con la conclusión del Tratado de No Proliferación
de Armas Nucleares.
Si comparamos el momento histórico que prevalecía en 1968, cuando se concluyó el TNP y el
momento histórico en que vivimos actualmente, lo único que podemos decir es que si bien el peligro
de un holocausto nuclear mundial ha desaparecido prácticamente, el peligro de la proliferación nuclear
no ha dejado de existir, y más bien está adquiriendo nuevas formas y nuevas dimensiones.
Esta constatación conduce a la necesidad imperativa de hacer todos los esfuerzos posibles para preservar,
y consolidar aún más el régimen internacional de No-Proliferación. Este es precisamente,
el reto principal que debemos enfrentar cuando nos reunamos en Nueva York en abril de este año para proceder
a la revisión y decidir sobre la extensión del TNP.
Las Cuestiones a ser Dilucidas en la Conferencia de Revisión y Extensión del TNP.
No será una tarea fácil. A medida que nos acercamos a la Conferencia, las difíciles cuestiones
que habrá necesidad de abordar se presenta cada vez más claras y distinguibles. Esas cuestiones,
como sabemos, son de dos clases, algunas son de naturaleza procedimental, mientras que otras son de carácter
sustantivo. Aún cuando pueden ser diferentes por su naturaleza, todas están intimamente ligadas y
resulta difícil separar intelectualmente lo que es estrictamente procedimental porque las principales cuestiones
que entran dentro de esta categoría tienen implicaciones sustantivas muy importantes.
Esta interrelación es lo que nos lleva a afirmar que la Conferencia de Revisión y Extensión
constituirá un ejercicio de negociación muy difícil particularmente porque tendremos que dicidir
el futuro de un instrumento internacional que inspira sentimientos contrastantes.
Por una parte, desde el punto de vista sustantivo, existe el reconocimiento general de que el TNP ha prestado un
gran servicio a la paz y a la seguridad internacional al mismo tiempo que una mayoría importante de paises
considera que el Tratado contiene una serie de elementos discriminatorios y que sus disposiciones no han sido acatadas
debidamente por algunos Estados Partes. Existe efectivamente un hondo sentimiento de insatisfacción en el
ánimo de un considerable grupo de países.
Por otra parte, y aquí entramos en el campo procedimental, puede afirmarse que todo el mundo reconoce la
necesidad de extender la vigencia del Tratado. Las posiciones a este respecto son muy divergentes y existen puntos
de vista diferentes en cuanto a la duración de la extensión que debe acordarse.
La decisión sobre esto último dependerá fundamentalmente del resultado del ejercicio de revisión
de Tratado que le precederá.
Las Cuestiones Sustantivas.
Durante la Tercera Sesión del Comité Preparatiorio los paises No-Alineados Partes en el TNP circularon
un documento que sintetiza lo que consideran las cuestiones mas importantes que se plantearan en la Conferencia.
Esas cuestiones son las mismas que los No-Alineados han venido sustentando a todo lo largo de la existencia del
TNP en los diferentes foros de desarme y particularmente en las Conferencias de Revisión. En su documento
los No-Alineados señalan que la Conferencia de Revisión y Extensión ofrece una oportunidad
excepcional para corregir el desbalance que se observa en el cumplimiento de las obligaciones consagradas en el
TNP.
Con frecuencia se dice que la manera de pensar de los No-Alineados acerca del TNP no ha cambiado a pesar de los
importantes progresos que se han registrado en el campo del desarme. Es posible que sea cierto, pero ello se debe
a que lo sucedido hasta ahora en relación con las cuestiones que preocupan a los No-Alineados no justifica
tal cambio todavía.
Estoy seguro de que todos ustedes están familiarizados con las diferentes cuestiones que se plantean en
torno al TNP. Se han escrito muchos papeles al respecto y ha habido extensas discusiones en torno de ellas. Sin
embargo, creo que no está demás hacer algunos comentarios para precisar algunas ideas.
a) Desarme Nuclear.
Sobre esta cuestión, no se puede negar que se han registrado importantes acontecimientos: la Unión
Soviética, ahora Federación Rusa, y los Estados Unidos han dado aplicación al Tratado INF
eliminando sus misiles nucleares de alcance intermedio. Dentro del marco del Tratado Start II, Rusia y los Estados
Unidos han convenido reducir a 3,500 las cabezas nucleares desplegadas. Mediante una acción recíproca,
los Estados Unidos y Rusia han desactivado, retirado o desmantelado muchas cabezas nucleares de distintos calibres,
tanto de los misiles intermedios como de los estratégicos cubiertos por los tratados INF y START.
Pero esas medidas no son el resultado directo de sus obligaciones de conformidad con el Artículo VI del
TNP ni de los 25 años de insistencia de los No-Alineados a ese efecto, sino más bien la consecuencia
del fin de la guerra fría y de la desaparición de la confrontación Este-Oeste.
Además, los arsenales nucleares que sobrevivirán al Tratado START II son mucho mayores que los que
existían en 1970, año en que entró en vigor el TNP y las dos principales potencias nucleares,
Rusia y los Estados Unidos no han emprendido todavía negociaciones que conduzcan a reducir las armas nucleares
por debajo de los niveles contemplados en START II. Por otra parte, las demás nucleares no han participado
en las negociaciones para reducir las armas nucleares. En síntesis, estamos todavía muy lejos del
objetivo del desarme nuclear que prescribe como objetivo el Artículo VI del TNP.
b) La prohibición completa de las pruebas nucleares
Los trabajos multilaterales en relación con un Tratado para la Prohibición General de las Pruebas
Nucleares han comenzado finalmente en la Conferencia de Desarme, pero los resultados alcanzados hasta ahora son
decepcionantes. También en este caso, la decisión de crear un Comité Ad-Hoc dentro de la Conferencia
de Desarme con un mandato negociador, llega después de veinticinco años de oídos sordos a
las exigencias de los No-Alineados y no es el resultado directo de las obligaciones asumidas por las potencias
nucleares dentro del TNP.
c) Las garantías negativas de seguridad.
También esn este campo las exigencias de los No-Alineados datan de la época en que se concluyó
el TNP. Hasta ahora no ha habido ningún progreso. Por lo tanto, nadie puede sorprenderse de que la actitud,
o el modo de pensar de los No-Alineados no haya cambiado. Ahora que las cinco potencias nucleares son Partes en
el TNP no existe ningún obstáculo para que se logre un acuerdo acerca de un instrumento jurídicamente
obligante que otorgue a los países no nucleares la seguridad de que las armas nucleares no serán
usadas contra ellos.
d) La cesación en la producción de materiales nucleares fisionados.
Esta es otra vieja exigencia no satisfecha de los No-Alineados. La concertación de un tratado que ponga
fin y prohiba la producción de materiales fisibles destinados a la fabricación de armas nucleares
y la eliminación de los materiales existentes ha sido considerada siempre como un elemento esencial de los
esfuerzos generales para alcanzar el desarme nuclear. Ese Tratado es un complemento fundamental del TNP.
e) La utilización pacífica de la energía nuclear.
El acceso a la tecnología nuclear pacífica ha sido también una exigencia constante de los
países No-Nucleares, en particular de los No-Alineados. Si bien es cierto que el uso de la energia nuclear
como fuente para la producción de electricidad es un tema muy controvertido actualmente, particularmente
después de Chernobyl, los demás usos de la energía nuclear, especialmente en la medicina,
la agricultura y la industria, pueden contribuir a solucionar problemas acuciantes en los paises en desarrollo.
Hasta ahora no ha habido un esfuerzo financiero adecuado por parte de los países desarrollados para atender
las necesidades de asistencia técnica destinadas a transferir la tecnología nuclear pacífica
a los países en desarrollo. Además se han levantado restricciones injustificadas que impiden el pleno
acceso de esos países a la tecnología nuclear.
Las cuestiones procedimentales.
Dentro de la categoría de cuestiones procedimentales, la mas crucial es sin lugar a dudas la relacionada
con el futuro del Tratado en función de las opciones que ofrece el parágrafo 2 del Articulo X. Como
creo que ustedes están familiarizados con esas opciones, no las voy a repetir.
Hasta ahora, las posiciones con respecto de esas alternativas son predominantemente las siguientes:
Perspectivas sobre los resultados de la Conferencia.
El proceso de revisión deberá tener en cuenta esos dos intereses. El resultado de ese proceso, que
necesariamente deberá llevarse a cabo y ser completado antes de que se adopte una decisión acerca
de la extensión, tendrá sin lugar a dudas un impacto determinante sobre los resultados de la Conferencia.
Si el proceso de revisión no ofrece una respuesta satisfactoria a las exigencias de los No-Alineados, las
negociaciones sobre la extensión serán muy difíciles y no puede excluirse un impase que podría
hacer fracasar la Conferencia.
La opción de la extensión indefinida no tiene posibilidades de éxito. Una simple operación
aritmética lo demuestra: actualmente hay 170 Estados Partes. La mayoría requerida para adoptar una
decisión es de 86. La suma de todos los países desarrollados y todos los países ex-socialistas
que se han manifestado favorables a esa opción, no alcanza a igualar esa cifra. No puede descartarse que
algunos países en desarrollo también favorezcan esa opción, peo aún así es poco
probable que se logre la mayoría requerida.
Esta opción es rechazada por los No-Alineados porque equivaldría a preservar el status quo en el
cual las potencias nucleares no han cumplido con sus compromisos y obligacones de conformidad con el Tratado, particularmente
las relacionadas con el desarme nuclear y la transferencia de la tecnología nuclear pacífica.
Aún cuando estamos conscientes de que las negociaciones en la Conferencia serán muy arduas y difíciles,
existe una buena probabilidad de lograr un resultado satisfactorio si los países no tratan de imponer sus
planteamientos ni sus puntos de vista preconcebidos, si no asumen una actitud excesivamente legalista y si vienen
después a desplegar una buena dosis de voluntad política.
Los países participantes en la Conferencia deberán tener en cuenta principalmente las siguientes
consideraciones:
La propuesta venezolana.
Venezuela ha adelantado una fórmula que persigue conciliar los diferentes intereses que se plantean en torno
del TNP. De acuerdo con esa fórmula, la Conferencia de Revisión y Extensión decidiría
extender la vigencia del TNP por un periodo adicional en los mismos términos en que fué originalmente
adoptado el Tratado. Es decir, se prolongaría la validez del Tratado por un periodo adicional de veinticinco
años, con Conferencias de Revisión cada cinco años y con una Conferencia de Revisión
y Extensión al cabo de veinticinco años. Esto equivaldría a una reconducción a un roll-over
del Tratado por un periodo de vida igual al que ya ha transcurrido. Se trata, en realidad de una extensión
por un periodo fijo adicional, al cabo del cual los Estados Partes deberían adoptar una nueva decisión
con base en lo establecido en el Artículo X.2.
Varios argumentos se han esgrimido para descalificar esta alternativa.
Se ha invocado la historia de la negociación del Tratado. El valor de la historia de la negociación
en el caso de los tratados multilaterales resulta un poco dudoso. Probablemente, como se ha argumentado, en el
momento de las negociaciones hubo un compromiso entre los países que querían una vigencia indefinida
y los que querían algo más corto. En el fondo tal compromiso solamente refuerza la noción
de que la decisión que se adopte en la Conferencia de Revisión y Extensión debe ser también
el resultado de un compromiso y no de una interpretación exclusivamente legal del tratado. Por otra parte,
no debe olvidarse que la mayoría de los países que son hoy día Partes en el Tratado no participaron
en la gestación de aquel compromiso y se incorporaron a él en función de lo que estipulan
sus disposiciones tal como están escritas.
Se ha afirmado que la alternativa propuesta por Venezuela equivaldría a, o implicaría una enmienda
al Tratado y para fundamentar esa opinion se alega que cuando el Artículo X.2 dice: “Twenty five years after
the entry into force of the Treaty a Conference shall be convened to decide...”, ello significa que se trata de
una, y sólo una, Conferencia de revisión. El texto en español dice: “Veinticinco años
después de la entrada en vigor del Tratado se convocará a una Conferencia para decidir...” Apartando
el hecho de que el tratado emplea en ambos idiomas un artículo indeterminado, lo que abre la posibilidad
para más de una Conferencia, es pertinente señalar que la propuesta venezolana no requiere ningún
cambio ni en la interpretación ni en el texto del Tratado y por lo tanto no se plantea ninguna enmienda
como tal.
Quienes sostienen esta opinión proponen en cambio que se adopte una fórmula según la cual
se decida extender la vigencia del TNP por varios periodos de veinticinco años que se sucederían
automáticamente a menos que en el momento de la revisión quinquenal próxima a uno cualquiera
de esos periodos fijos (de veinticinco años) las partes decidan no continuar el Tratado. En lenguaje simple
esta fórmula significa que la Cuarta Conferencia de Revisión de cada uno de los periodos fijos de
veinticinco años por los cuales se extendería la vigencia del TNP, tendría competencia para
decidir si pone fín al TNP. Esta fórmula, en cambio exige una nueva interpretación del Tratado
y va mucho mas allá de lo que expresa su texto de modo que si equivale a introducir una enmienda que requeriría
ser sometida a los respectivos procesos constitucionales de ratificación en los Estados Parte.
Esta fórmula por otra parte, invierte la carga de la decisión. En el texto actual del Tratado se
requiere una mayoría de los Estados Partes para adoptar la decisión acerca de la Extensión.
O lo que es lo mismo, corresponde a los países que tienen interés en asegurar la continuación
de la vigencia del Tratado asegurar la mayoría requerida. En la fórmula que propugnan los que objetan
la alternativa venezolana, el Tratado continuaría a menos que una mayoría de los Estados Partes decida
lo contrario. Es decir que correspondería a los países que están insatisfechos reunir los
votos necesarios paraimpedir la perpetuación del Tratado.
La fórmula venezolana busca ofrecer una opción susceptible de atraer suficiente aceptación
como para merecer servir de base parauna decisión de consenso, en cuyo caso el objetivo de fortalecer el
régimen de no proliferación y la expresión de apoyo al TNP quedarían debidamente reflejadas.
La posibilidad de que esta fórmula sea adoptada por consenso se vería reforzada si fuera acompañada
de una manifestación solemne de la intención de las potencias nucleares de intensificar sus esfuerzos
para cumplir todos sus compromisos de conformidad con el TNP y emprender negociaciones serias en el campo del desarme
nuclear. Tal manifestación debería quedar incorporada en el documento que compile los resultados
del proceso de Revisión del TNP.
Actualmente en situación de jubilado es Miembro del CORE Group del PPNN.
Representante ante las Naciones Unidas en Viena, Ginebra y Nueva York.
Ha sido Embajador de Venezuela en Austria y Francia.
Representante de Venezuela ante la Comunidad Ecónomica Europea en Bruselas, el CIEA y la Conferencia de
Desarme.
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