Seminario Internacional sobre Desarme
Lima, Perú
Dec-1999
"EL CONO SUR: UNA REALIDAD TANGIBLE"
MINISTRO PEDRO VILLAGRA DELGADO
Hasta hace poco menos de dos décadas en nuestra región latinoamericana la visión de seguridad
y defensa era que vivíamos en un ambiente que percibíamos como hostil, a la defensiva, con enfoques
introspectivos que consideraban todo lo foraneo como un riesgo, incluso lo que provenía de nuestros más
cercanos vecinos o especialmente si provenía de ellos.
En la década de 1980 esa concepción negativa comenzó a cambiar rapidamente llevada de la mano
de la paulatina recuperación de la democracia representativa en casi todo el continente. Este fenómeno
actuó como si una brisa de aire fresco se hubiese colado por los postigos de nuestra región ensombrecida
por décadas de autoritarismo, desconfianza, falta de respeto a la voluntad popular y de libertades públicas,
proteccionismo económico que impedía la cooperación regional, etc.
El retorno a la democracia y su creciente clima de apertura llevó a mayores intercambios, con el mundo y
con nuestros propios vecinos, y ello a conocernos mejor, a comprender el enorme horizonte de posibilidades conjuntas
que se abría delante nuestro, a no desconfiar y entender que sus sueños eran idénticos a los
nuestros, sus posibilidades similares a las nuestras, que sus preocupaciones se correspondían con las que
nos angustiaban día a día.
Ese proceso de recuperación de las instituciones democráticas facilitó también el establecimiento
de mecanismos de coordinación política como el Grupo de Contadora y el Grupo de Apoyo, que serían
el embrión del Grupo de Río. Ello habituó a países claves que habían aprendido
durante décadas a desconfiar mutuamente del otro a trabajar juntos y a consultar y coordinar políticas
no sólo para el tema específico de la crisis centroamericana, sino en muchos otros. Fue un modo de
encontrarnos a nosotros mismos y a nuestro potencial.
Esto marcó el punto inicial de acercamiento y coordinación entre los países de la región
para cuestiones de paz y seguridad concretas y ello sucedió varios años antes del fin de la guerra
fría. Ello demuestra que en esta parte del mundo la distensión y fortalecimiento de la cooperación
no es producto del fin de la confrontación ideológica global, es decir de factores exógenos.
Desde luego que el fin de la guerra fría fue importante, contribuyó a facilitar un mejor clima politico
también en América Latina y dio impulso a procesos de acercamiento ya en marcha, pero el factor central
que permitió que recuperáramos la capacidad de relacionarnos en forma amigable y transparente entre
países vecinos y con los demás del continente es el retorno a la democracia y así pudimos
comprobar todo lo que nos unía y todo lo que quedaba por hacer y podíamos hacer juntos.
En ese nuevo contexto, a comienzos de la década que concluye se establecieron mecanismos específicos
de cooperación entre países de la región para temas de seguridad y defensa y se impulsaron
medidas para prohibir las armas de destrucción masiva en América Latina. La Argentina puede estar
legitimamente orgullosa de haber sido promotora de una serie de medidas cruciales en estos temas.
Así fue que en vez de mirar de qué modo podríamos defendernos de posibles o presumidas intenciones
agresivas de nuestros vecinos, comenzamos a pensar de qué modo podríamos encarar nuestro futuro apoyándonos
mutuamente, sumando esfuerzos y recursos escasos en pos de nuestro común bienestar.
Esta nueva visión de acercamiento abarcaba todo el espectro de las relaciones entre nuestros países
y la defensa y seguridad no pueden ignorar el desarrollo económico y políticos de las sociedades
de que se trate. No son andariveles autónomos ya que una mayor democracia y transparencia, integración
económica, cultural, física, etc., no podría sustentarse con la persistencia de desconfianzas
que lleven a que los mismos países que son protagonistas de un mayor acercamiento se consideren al mismo
tiempo mutuamente como riesgos o incluso potenciales enemigos
El nuevo esquema de cooperación y diálogo en seguridad y defensa consignó al pasado el paradigma
de la doctrina de seguridad nacional que tanto dolor produjo en América Latina y fue reemplazado por uno
de seguridad cooperativa y sustentable. Las instituciones militares fueron paulatinamente volviendo al ejercicio
de sus funciones específicas en el marco de lo que es adecuado en un régimen de democracia representativo.
Este proceso tuvo una especial dimensión y énfasis en el denominado Cono Sur. La Argentina y sus
vecinos cambiamos de modo radical nuestra percepciones mutuas en materia de seguridad y defensa en un plazo relativamente
breve.
Si un observador imparcial comparase el clima de desconfianza y tensión prevaleciente a fines de la década
de 1970 y lo contrapusiese a la situación actual de cooperación, amistad y transparencia aún
en los temas más sensibles, seguramente sería motivo de sorpresa.
Los dos elementos esenciales para el cambio operado en la región fueron: el retorno a la democracia representativa
operado desde inicios de la década de 1980, como ya mencioné y sobre la que agregaré algunas
consideraciones, y la integración regional.
Esos dos elementos han tenido en los países del llamado Cono Sur, una decisiva influencia en practicamente
todos los campos, incluidas la seguridad y la defensa.
Democracia representativa:
Se dice que las democracias no inician guerras de agresión a otras democracias y la historia se ha encargado
de demostrar la validez de tal premisa. Su lógico corolario es que la seguridad de un país se ve
fortalecida si sus vecinos tienen regímenes democráticos.
Ello es así porque las democracias representativas, por su misma naturaleza y esquema de funcionamiento,
requieren debate, transparencia, responsabilidad de los representantes por sus actos de gobierno, vigencia del
estado de derecho, respeto a los derechos humanos y las libertades fundamentales,etc. Eso comporta un proceso de
toma de decisiones donde participan muchos actores y, lo que es más importante, la opinión pública
juega un papel crucial por cuanto las decisiones fundamentales son objeto de debate.
En una democracia no hay lugar para decisiones apresuradas o inconsultas cuando se trata de temas esenciales, como
son los de seguridad y defensa. Esos períodos de reflexión que la misma naturaleza del sistema brinda
fortalecen la raíz esencialmente pacífica de la democracia. Eso afecta también a los vecinos
porque el sistema presupone la transparencia hacia adentro y hacia afuera.
Las democracias tienden a ver al mundo como una oportunidad y no como un riesgo. Generan un auténtico intercambio
de ideas entre sus dirigencias, que se ve potenciado por la afinidad natural en la defensa de valores compartidos.
En el caso de los países del sur del continente, las afinidades de criterio entre sus dirigencias democráticas
sobre el modo de ver a la región y al mundo han multiplicado las coincidencias en todos los campos. La seguridad
y la defensa son sólo uno de ellos.
Integración económica:
La integración económica es el otro gran pivote de este nuevo relacionamiento y no es entonces sorprendente
ver el nivel de acercamiento logrado entre los países del sur de continente que participan del MERCOSUR
como miembros o asociados.
Este proceso impulsado por la Argentina y el Brasil a partir de 1985, que recibió un fuerte impulso a comienzos
de esta década y se concretó en la constitución del MERCOSUR con el Tratado de Asunción,
presupone la existencia de gobiernos democráticos como fue explicitado en la Cumbre del MERCOSUR celebrada
en Ushuaia en julio de 1998.
El MERCOSUR, a pesar de los avatares propios de todo proceso de integración complejo, representó
un cambio definitivo en la percepción mutua de sus miembros y estimuló a que la región toda
percibiera que el acercamiento y la integración marcaban el camino hacia el futuro.
Este proceso, que ha contado con el firme respaldo de la dirigencia política de los países del sur
del continente, ha facilitado en nuestro ámbito un proceso de incremento de las relaciones comerciales,
de inversión y económicas en general, que en el caso de algunos países se enmarca además
en un proceso de integración. Este, por su misma naturaleza, comporta la fijación de políticas
comunes en una diversidad de materias.
No se trata sin embargo solamente de un incremento cuantitativo en las relaciones económicas sino que aquel
proceso de integración regional conlleva también un mayor relacionamiento en los campos político,
institucional, cultural, social, etc., y es natural que tenga también su correlato en los campos de seguridad
y defensa.
La base de la integración es que las rivalidades dejan lugar a las coincidencias. El vecino deja de ser
un competidor para convertirse en un socio. El rival de antaño se convierte en el aliado de hoy.
Cuando prevalece la visión del vecino como un potencial riesgo de seguridad la respuesta natural será
el establecimiento de mecanismos de seguridad que apunten a defenderse de él. En un esquema donde esa percepción
del vecino como riesgo es reemplazada por una de asociación, la respuesta de seguridad apropiada no será
ya a través de aquellos mecanismos, por cuanto deja de ser fuente del peligro. La dimensión de seguridad
con relación a los vecinos cambia en su enfoque y, consecuentemente, en sus respuestas. Lo que mejor ejemplifica
el cambio es que hoy no nos sentimos amenazados por ningún vecino y sabemos que no constituimos un riesgo
para ellos.
La seguridad compartida, en el sentido que el vecino no es más un potencial agresor sino por el contrario
un socio cuya seguridad es también de nuestro interés modifica positivamente la dimensión
del relacionamiento estratégico entre los paises.
La integración genera una confianza basada en compartir intereses y un futuro común, que permite
no abrigar temores de seguridad con origen en los demas socios de la integración. El socio no es más
un peligro, es un apoyo. Esto contribuye a crear las condiciones para que sea concebible que los temas de seguridad
y defensa también se extiendan al nuevo espacio integrado. Es lógico que se acuerden mecanismos con
ese fin. La oportunidad y la profundidad de este proceso dependerá de la voluntad de todos sus participantes.
El entrecruzamiento de inversiones, provisión de servicios, instalación de empresas de un país
en el otro, con o sin un proceso formal de integración, produce además el efecto de que se crea un
interés en los inversores y en la población en general que se beneficia de estos intercambios en
superar los conflicto entre los países que se integran.
La seguridad y la defensa no pueden sino acompañar procesos como los descriptos. Si aceptamos como premisa
que el fortalecimiento de la relación y el creciente intercambio bilateral en diversos campos entre los
países que se integran favorece a todos y contribuye al desarrollo mutuo, la seguridad y defensa deberían
orientarse a fortalecer esa situación y, en ese sentido, no deberíamos descartar que también
puedan integrarse en el futuro.
Si bien el Mercosur no tiene instituciones formales de seguridad y defensa ni son estos objetivos del proceso en
sí mismo, aquel ha llevado a la búsqueda de una concertación creciente en esos campos y puede
preverse que en el futuro se busquen mecanismos más o menos estructurados que les den forma. Pero estos
desarrollos no sólo afectarán las relaciones de seguridad/defensa en el futuro. Ya las están
afectando positivamente.
La Declaración del MERCOSUR, Bolivia y Chile como Zona de Paz, suscripta en Ushuaia en julio de 1998, es
emblemática de este proceso y se incribe como un primer paso en esa lógica en el sentido de definir
puntos básicos de acuerdo entre todos los socios.
A pesar de las dificultades que puedan presentarse y que son normales entre socios en un proceso de creciente complejidad
como son los de integración, podemos afirmar con optimismo que nada hará que la situación
revierta a la previa de estériles antagonismos y rivalidades porque en el mundo actual y el que puede preverse
en los años por venir ninguno de los países de nuestra región podrá funcionar exitosamente
en forma aislada. En el campo económico de la integración no debe sorprender que en la fase de consolidación
de los procesos haya un mayor número de disputas que las existentes cuando los volúmenes de intercambio
son mucho menores. No obstante, resulta claro que la integración con los vecinos añade y no sustrae
a nuestras potencialidades como actores globales.
El establecimiento de coincidencias y puntos en común en todos los campos que acompaña al proceso
de integración no tiene porqué borrar los distintos matices propios de las distintas historias y
experiencias de cada país, así como de sus potenciales económicos, geográficos, etc.
La integración no persigue la desaparición de la diversidad nacional que tanto nos enriquece, sino
aumentar la fortaleza del conjunto respetando aquella.
Seguridad en democracia e integración:
Como señalé más arriba, estos acercamientos basados en democracia e integración cuentan
además con el firme respaldo de la voluntad política de las autoridades de nuestros paises de avanzar
en este camino.
La transparencia fue fundamental en la generación de confianza entre los países de la región.
Un ejemplo lo constituyó el proceso desarrollado entre la Argentina y el Brasil para abrir mutuamente sus
programas nucleares, que jugó un papel importantísimo en este sentido en la relación bilateral.
Ese proceso tuvo también un importante impacto a nivel hemisférico porque ese acercamiento al que
se sumó Chile, permitió hacer los ajustes necesarios al Tratado de Tlatelolco y darle plena vigencia,
dando efectividad a la idea fruto de la enorme visión de largo plazo de México de crear la primera
zona habitada del mundo libre de armas nucleares.
El proceso que llevó a la suscripción de la Declaración de Mendoza sobre armas químicas
fue otro paso que merece destacarse.
La consolidación de los dos aspectos: democracia e integración, que hacen a la realidad presente
del sur del continente nos lleva a replantearnos los modos de garantizar la seguridad y la defensa de la región.
En una democracia los intereses nacionales que la defensa debe proteger no deben definirse en términos exclusivamente
militares, sino que deben comprender los valores básicos de la sociedad, especialmente la preservación
y fortalecimiento de su régimen institucional con respeto a la voluntad popular, los derechos humanos y
las libertades fundamentales y el bienestar de la población. Debemos procurar construir una seguridad basada
en esos valores y que sirva para garantizarlos y promoverlos.
Además de la integración, el fortalecimiento de un clima de paz y seguridad internacionales que facilite
el desarrollo del comercio y los intercambios culturales, tecnológicos, científicos, etc., con el
resto del mundo constituyen también un interes de los países del sur del continente y por ello su
política de defensa debe también a tender a consolidar tal objetivo. La participación en Operaciones
de Mantenimiento de la Paz bajo los auspicios de las Naciones Unidas es uno de los modos de hacerlo.
Algunos ejemplos:
Como queda dicho, la última década ha marcado un progreso sin precedentes en la mejora de las relaciones
en esta parte del mundo y hemos sido capaces entre todos de crear mecanismos que permitan consolidar nuestros pasos
y dar continuidad a nuestros esfuerzos. Hemos conseguido prohibir en toda la región las armas de destrucción
masiva y se han realizado avance significativos en materia de medidas de fomento de la confianza.
La guía en estos procesos ha sido la necesidad de que en este campo era menester avanzar en el mismo sentido
que lo que ha estado sucediendo en los campos económico, cultural, social, político, etc., en consonancia
con lo dicho en los puntos anteriores de este artículo.
Para ejemplificar en este artículo con el caso argentino, pueden citarse los mecanismos establecidos con
el Brasil y con Chile, por ser los que han adquirido una estructura institucional más consolidada. Además,
a nadie puede escapar el valor emblemático que tiene el nuevo enfoque en materia de seguridad y defensa
con estos vecinos, como prueba de los cambios sustantivos producidos en la región en esta materia.
En 1995 se estableció un Comité Permanente de Seguridad Argentino-Chileno, integrado por las Cancillerías
y los Ministerios de Defensa de ambos países. Este mecanismo ya ha celebrado siete reuniones, en las que
se acuerdan y coordinan políticas en la materia. Desde 1997 se instituyó un sistema anual de reuniones
entre los Cancilleres y Ministros de Defensa de ambos países. Reuniones Interconsultas de los Estados Mayores
aportan propuestas y acciones concretas para el análisis de ambos mecanismos políticos. A su vez,
existen actividades académicas sobre temas de seguridad y defensa que también nutren el sistema.
Los resultados de estas acciones argentino-chilenas se han visto reflejados tanto en aspectos estrictamente militares
como la realización de ejercicios militares conjuntos, como en enfoques políticos comunes tales como
la presentación común de ambos países ante la III Conferencia de Ministros de Defensa de la
Américas celebrada en Cartagena de Indias en diciembre de 1998 y en proyectos de largo alcance como la solicitud
de ambos países a la CEPAL para que elabore un estudio que permita homogeneizar las informaciones que se
proveen sobre gastos de defensa. Esta última constituye un ejemplo de los avances realizados en medidas
de fomento de la confianza y se aspira a que los resultados de este estudio promovido por la Argentina y Chile
sean de aplicación a todos los países del continente.
Entre la Argentina y el Brasil han existido mecanismos informales de coordinación desde hace varios años
y contactos de cooperación entre las fuerzas armadas que llevan varias décadas.Desde 1995 ha venido
operando un mecanismo de consulta informal a nivel de Ministros de las áreas encargadas de las relaciones
exteriores y de la defensa. Este fue formalizado en Rio de Janeiro en abril de 1997 por los Presidentes Menem y
Cardoso. Se estableció un Mecanismo Permanente de Consulta y Coordinación sobre estos temas a nivel
ministerial y un Mecanismo Permanente de Análisis Estratégico que actuará como órgano
ejecutor y proponente. También hay reuniones interconsultas entre los Estados Mayores de las FFAA.
Entre los logros de los acercamientos argentino-brasileños pueden citarse la realización anual, alternativamente
en el territorio de cada país, de los ejercicios militares "Cruz del Sur", con importantes desplazamientos
de efectivos de los ejércitos de ambos países. De estos ejercicios participan también efectivos
del
Paraguay y del Uruguay. Las Armadas, por su parte, realizan también ejercicios como los "Araex"
y "Fraterno".
Hemos propuesto la celebración de mecanismos similares de coordinación y consulta a Bolivia, Paraguay
y el Uruguay, que confiamos puedan materializarse en un futuro próximo.
La Declaración del MERCOSUR, Bolivia y Chile como Zona de Paz a la que me referí, se suma a las acciones
emprendidas a nivel bilateral en materia de seguridad y defensa.
Podemos decir que los progresos realizados en estos campos en la década que culmina han sido notables. Para
eso ha existido la decisión de la dirigencia política y el apoyo de la opinión pública
en todos los países involucrados, que ha tenido como resultado cambiar la historia. Sin ese apoyo estos
cambios no hubiesen sido posibles.
Seguridad hemisférica:
Si bien mi presentación debería circunscribirse al ámbito del Cono Sur, me permito formular
unos breves comentarios sobre la seguridad hemisférica por su importancia en esta materia.
Creemos que en ese contexto también es posible avanzar y estamos convencidos que la OEA representa un formidable
mecanismo que no hemos aprovechado adecuadamente.
Ella goza de una adecuada estructura y constituye un foro que nos reune a todos los actores.
Los avances en el campo de la seguridad hemisférica producidos desde la Asamblea General de la OEA celebrada
en Santiago en 1991 hasta aquí, han sido significativos. Estamos orgullosos de que la Argentina haya sido
uno de los principales impulsores de ese cambio. La creación de un órgano específico como
la Comisión de Seguridad Hemisférica, puede permitirnos encontrar formas comunes de responder a los
problemas comunes de seguridad.
Ejemplos claros de su labor han sido las Declaraciones de Santiago de 1995 y San Salvador de 1998 sobre Medidas
de Fomento de la Confianza que representan una hoja de ruta para el acercamiento en materia de seguridad de defensa
de los países de la región y que estamos orgullosos de poder decir que la Argentina ha puesto casi
todas en práctica con sus vecinos, habiendo incluso avanzado con algunos de ellos mucho más allá,
hacia medidas de fomento de la confianza de tercera generación.
Esa Comisión tiene también un mandato de la Cumbre de las Américas y de la Asamblea General
de la OEA para la identificación de modos de revitalizar y fortalecer las instituciones del Sistema Interamericano
relacionadas con los distintos aspectos de la seguridad hemisférica. La Argentina estima que ello constituye
una excelente oportunidad para reelaborar los mecanismos de seguridad de la región a fin de adaptarlos a
las circunstancias y desafíos del siglo XXI. Esto podría llevar a repensar, fortalecer y/o reformular
el TIAR.
A nivel global nos parece que desde esta parte del mundo podemos mostrar que la paz y la seguridad residen, esencialmente
en la amistad y la justicia. Podemos exhibir con orgullo el progreso de estas últimas dos décadas
y que podemos cooperar en nuestro propio ámbito y de acuerdo a nuestros propios medios en construir un mundo
mejor y más seguro para todos.
La defensa de esos valores no debería ser patrimonio ni responsabilidad de unos cuantos países, sino
que, a través de la ONU, todos deberíamos participar. Encontrar los medios para cooperar en ese sentido
puede ser un legítimo objetivo de América Latina.
Conclusión:
El avance en el fortalecimiento de la confianza entre los países del denominado "Cono Sur" en
los últimos dos decenios ha sido notable.
Para ello fue fundamental un cambio radical de percepción: de considerar a los vecinos como rivales se ha
pasado a verlos como socios. De considerarlos un riesgo pasamos a que sus riesgos son, en gran medida, también
nuestros.
La democracia y la integración han sido cruciales para que esto suceda y son esenciales para que la tendencia
continue.
Lo que mejor garantiza hoy nuestra seguridad no es la adquisición o desarrollo de poderosos y sofisticados
sistemas de armamentos, sino la excelente relación de amistad con los paises vecinos, la transparencia y
previsibilidad que otorgan sus regímenes democráticos y el nuestro hacia ellos, el creciente relacionamiento
en todos los campos, y la convicción de que estos cambios no son circunstanciales sino que se basan en acuerdos
e intereses de largo plazo que nutren y nutrirán las relaciones entre nuestros países y pueblos en
el siglo XXI. Esos vínculos serán cada vez más estrechos. No nos sentimos amenazados por ningún
vecino y tenemos la certeza de que ninguno se siente amenazado por nosotros. Es ahí donde debemos encontrar
la base de la seguridad regional.
Esas excelentes relaciones con nuestros vecinos, en un marco de plena vigencia de la democracia representativa,
respeto a los derechos humanos y libertades fundamentales, desarrollo económico y social, integración,
etc., constituye nuestra prioridad en materia de seguridad y defensa.
La seguridad del futuro es la seguridad cooperativa y debemos diseñar nuevos mecanismos de seguridad y defensa
que tomen en cuenta esa nueva realidad.
Hace escasas dos décadas hubiese parecido absurdo pensar en armonizar y especializar tareas, optimizar la
adquisición y uso de recursos, racionalizar y complementar industrias vinculadas a los sectores de seguridad
y defensa, etc., de modo similar a lo realizado en otras regiones del planeta. Hoy esos conceptos están
comenzando a tomar forma también en nuestra parte del mundo.
Esa voluntad de acercamiento y coordinación con los vecinos es hoy compartida por gobernantes y gobernados,
gobierno y oposición. Estamos frente a uno de esos temas centrales donde es posible y deseable construir
políticas de Estado.
La seguridad de nuestra región debe ser la que de seguridad a los valores que sus sociedades sustentan.
Debemos crear mecanismos que sean capaces de defender valores compartidos tales como la democracia representativa,
los derechos humanos y las libertades fundamentales, el estado de derecho, etc., además de las concepciones
territoriales tradicionales. La seguridad debe servir para protegernos juntos de todo aquello que amenace esos
valores fundamentales en los que creemos y donde yace la esencia de todo buen gobierno: que nuestros pueblos gocen
del mayor bienestar económico, social y espiritual que seamos capaces de proveer. ¿ Quién
podría sanamente dudar que la libertad, la paz, el goce de los derechos humanos, el desarrollo económico
y social, son las metas que debemos perseguir ?
Debemos tener en claro los valores que compartimos y qué estamos dispuestos a hacer para defenderlos.
Hoy el objetivo que se fijaron nuestros libertadores al inicio de nuestras historias independientes parece más
cerca: alcanzar un destino común de paz, prosperidad y libertad. Es cuestión de trabajar con ahinco
para lograrlo.
