Seminario Internacional sobre Desarme

Lima, Perú
Dec-1999

Perú y Ecuador: la Paz Definitiva y la Integración Futura

Jorge Ortíz Sotelo

Antecedentes

Desde el inicio de nuestra vida independiente, Perú y Ecuador sostuvimos serias diferencias fronterizas, debido esencialmente a algunos tardíos cambios en la demarcación colonial y a la voluntad expresada por algunos pueblos durante el propio emancipatorio. Lo cierto es que estas diferencias marcaron el eje de nuestras relaciones bilaterales y llevaron a que, en más de una oportunidad, nos enfrentáramos militarmente. En enero de 1942, luego de un conflicto de cierta magnitud, ambos países suscribieron en Río de Janeiro un Protocolo de Paz, Amistad y Límites destinado a zanjar de manera definitiva esta difícil situación entre dos países que, más que vecinos, son realmente hermanos.

Lamentablemente la ejecución de dicho protocolo encontró algunas dificultades, esencialmente en torno a un pequeño sector de la Cordillera del Cóndor, situación que nos volvió a enfrentar en varias ocasiones. El último de estos enfrentamientos tuvo lugar a principios de 1995, focalizándose en la cabecera del río Cenepa.

En esta oportunidad la enorme mayoría de peruanos y ecuatorianos clamó por un arreglo definitivo que alejara por siempre el fantasma de la guerra. Sensibles a esta realidad, y apoyados por los países garantes del Protocolo de Río de Janeiro (Argentina, Brasil, Chile y Estados Unidos), los gobiernos peruano y ecuatoriano emprendieron un delicado proceso de negociaciones que se inició con la declaración de Paz de Itamaraty, en febrero de ese mismo año, y concluyó en la firma de los Acuerdos de Brasilia, el 26 de octubre de 1998.

Deberá transcurrir aún algún tiempo antes que se conozcan determinados detalles de la forma como ambas partes condujeron estas negociaciones. No obstante, lo que de ellas se sabe es suficiente como para haber producido muy variados análisis, tanto en nuestros países como en diversos medios académicos y diplomáticos extranjeros. En consecuencia, haré una breve presentación sobre este tema, concentrándome en el Acuerdo Amplio de Integración de Fronteriza, Desarrollo y Vecindad, que a diferencia de los otros componentes de los Acuerdos de Brasilia, que cierran etapas dolorosas del pasado, constituye la apuesta común por el futuro.

Negociaciones

El conflicto de principios de 1995 recibió una mayor cobertura de prensa que los conflictos anteriores. Las imágenes de jóvenes soldados peruanos y ecuatorianos marchado con entusíasmo y patriotismo a defender lo que consideraban justo para su país, contrastaba con las de los heridos y caídos en defensa de sus respectivos ideales. La de enfrentamiento era de una orografia particularmente difícil, pero a la vez de una enorme belleza y riqueza natural, en la que habitaban algunas comunidades nativas que súbitamente se habían visto transportadas al siglo XX en medio de un conflicto.

Con el apoyo de los países garantes, la lucha finalmente cesó el 17 de febrero de 1995, luego que ambos gobiernos suscribieron la declaración de Paz de Itamaraty. En dicho documento se establecía una zona desmilitarizada bajo la supervisión de una Misión de Observadores Milítares (MOMEP), constituida por representantes de los países garantes; y se disponía el inicio de conversaciones para encontrar una solución a los impases subsistentes.

Si bien la MONEP entró en funciones casi de inmediato, inicialmente a través de las agregadurías castrenses de los cuatro países garantes en Lima y Quito, las determinación de los impases subsistentes se dilató por algo más de un año. En efecto, precisar nuestras diferencias requirió de un arduo trabajo, quizá más complejo por el lado ecuatoriano, pues era el país que planteaba más observaciones al Protocolo de Río de Janeiro. Finalmente, en marzo del siguiente año, ambos países presentaron su respectiva lista de ímpases subsistentes, habiendo creado previamente un grupo de trabajo encargado de diseñar un mecanismo bilateral para el fomento de la confianza.

A mediados de 1996, en una reunión en Buenos Aires, ambos países acordaron las normas para discutir los referidos impasses y poco después, en una reunión en Santiago de Chíle, aprobaron trabajar no sólo en la solución de los impases sino en la búsqueda de "una solución global y definítiva," enmarcada en el Protocolo de Río de Janeiro, y a la cual los países garantes pudieran aportar propuestas.
El reto era enorme, pues habían que identificar, en primer lugar, los componentes de la referida "solución global y definitiva" y luego encontrar los mecanismos más adecuados para la negociación de cada uno de ellos. En noviembre de 1997, nuevamente en Brasilia, se determinó que los referidos componentes podían ser los siguientes:
a. Un tratado de comercio y navegación
b. Un acuerdo amplio de integración fronteriza
c. La flación en el terreno de la frontera terrestre común, y
d. El establecimiento de una comísión binacional sobre medidas de confianza mutua
y seguridad.

Para poner en marcha este esquema se conformaron cuatro comisiones, además un grupo de trabajo que debía elaborar medidas para el eficaz funcionamiento del Canal de Zartimilla, y dos grupos jurídico-técnícos, conformados por expertos de los países garantes y con representación de ambos países, que debían emitir opinión sobre los impases subsistentes "atendiendo a cuestiones técnicas y conforme a derecho". La entrada en vigencia de los acuerdos a los que arribaran las comisiones tendría lugar conjuntamente con la culminación del proceso demarcatorio.

Las comisiones trabajaron de manera intensa y simultánea, reuniéndose en forma regular en las capitales de los países garantes. La de comercio y navegación lo hizo en Buenos Aires, la de integración fronteriza en Washington, la de demarcación en Brasilia y la de medidas de confianza y seguridad en Santiago de Chile.

La primera comisión en elaborar una propuesta de acuerdo fue la de Integración Fronteriza, luego de reunirse cuatro veces en la capital norteamericana y de consolidar las propuestas de trece grupos de trabajo que habían sesionado tanto en Lima como en Quito para tratar aspectos específicos de lo que debía ser la nueva relación entre nuestros dos países. Conforme se verá al tratar sobre este tema en particular, el Acuerdo Amplio de Integración Fronteriza, Desarrollo y Vecindad se convirtió en una suerte de impulsor de todo el proceso, puesto que había sido concebido con el ánimo de sentar bases sólidas para el futuro de ambas naciones.

Si bien las negociaciones en torno a las medidas de confianza y seguridad llegaron a buen término poco después, las referidas al Tratado de comercio y navegación, y las vinculados al cierre definitivo de la frontera se vieron estancadas luego que los grupos jurídico- técnicos emitieran su opinión, que en términos generales favorecía la posición peruana.

Hacia julio de 1998 las negociaciones en esos dos temas se habían estancado. En agosto, en momentos en que se producía el cambio presidencial en Ecuador, las fuerzas militares de ambos países volvían a colocarse a poca distancia una de la otra, en determinadas regiones fronterizas fuera de la zona desmiilitarizada. Era evidente que la situación se había tornado crítica y que los mecanismos de negociación acordados habían llegado a un peligroso punto muerto.

Ante esta situación, y siempre contando con el firme apoyo de los países garantes, el presidente peruano, Alberto Fujimori, y el flamante presidente ecuatoriano, Jamil Mahuad Witt, acordaron tomar el tema en sus manos. Las negociaciones se convirtieron así en un ejercicio de diplomacia directa que llevó a ambos mandatarios a encontrarse en repetidas oportunidades, volviendo una y otra vez a analizar las opciones que tenían para alcanzar finalmente la paz. A principios de octubre del año pasado ambos mandatarios acordaron pedir a los países garantes una propuesta de arreglo final. El mensaje fue bien acogido por los garantes, quienes manifestaron su voluntad de emitir dicha propuesta únicamente si esta era considerada vinculante por ambos gobiernos, incluidos sus respectivos parlamentos. Si bien tal condición levantó algunas protestas, fue rápidamente aprobado pues era una buena fórmula para obtener consenso y evitar así una nueva fuente de conflictos en torno a lo que debería ser la solución final del largo contencioso.

Mediante este mecanismo, se allanó el camino a la solución definitiva, la misma que incluía los dictámenes jurídico-técnicos, establecía dos parques nacionales adyacentes en la zona de la Cordillera del Cóndor y disponía que el Perú entregara a Ecuador un kilómetro cuadrado en la zona que este país denomina Tiwinza, en condición de propiedad privada.

El 26 de octubre, los presidentes Fujimori y Mahuad suscribieron el Acta Presidencial de Brasilia poniendo fin de manera definitiva y global a las diferencias que tanto habían turbado las relaciones entre Perú y Ecuador. Los presidentes de Argentina, Brasil y Chile, y el representante personal del presidente de Estados Unidos, firmaron a nombre de los países garantes, mientras que los reyes de España, los presidentes de Bolivia y Colombia eran testigos de la ceremonia. A continuación, los cancilleres del Perú y Ecuador firmaron varios instrumentos, entre ellos el Tratado de Comercio y Navigación que establecía dos centros de comercio y navegación en el Marañón y en el Amazonas, a ser usados en beneficio de Ecuador; y el Acuerdo Amplio de Integración, Fronteriza, Desarrollo y Vecindad.
Se cerraba el pasado y se abría una nueva era.

Acuerdo de Integración

Las comisiones peruana y ecuatoriana que tuvieron a su cargo desarrollar este instrumento estuvieron formada principalmente por empresarios, quienes contaron con sendos equipos de asesores de una variada gama profesional. El acuerdo fruto de estas negociaciones consideró cuatro aspectos básicos:

· La Comisión de Vecindad;
· El Fortalecimiento de la Cooperación Bilateral;
· El Régimen Fronterizo; y
· El Plan Binacional de Desarrollo de la Región Fronteriza.

El primero de estos componentes, la Comisión de Vecindad, presidida por los cancilleres de ambos países, es la instancia política que debe impulsar, apoyar y coordinar los programas, proyectos y actividades que generen acercamiento y comunidad de intereses entre el Perú y el Ecuador.

Por otro lado, la cooperación bilateral, que muchas veces había existido en forma meramente declarativa, debía ser reforzada en todos sus aspectos, estableciendo nuevos convenios en aquellas áreas que se estimen prioritarias y de interés mutuo.

El nuevo régimen fronterizo, que hasta entonces había funcionado como una barrera para el tránsito de personas y bienes de un país al otro, debía cambiar sustantivamente al entrar en vigencia el Convenio, para el Tránsito de Personas, Vehículos, Embarcaciones Marítimas y Fluviales y Aeronaves.

Finalmente, el Plan Binacional de Desarrollo de la Región Fronteriza fue concebido para elevar el nivel de vida de las poblaciones del norte y nor-oriente del Perú y del sur y oriente del Ecuador, impulsando de ese modo la integración y la cooperación entre los dos países. El ámbito fronterizo abarca unos 400,000 km2, en los que habitan 4.5 millones de personas. La mayoría de ese enorme territorio corresponde a la Amazonia, alta y baja, en la que cual se pueden encontrar una gran biodiversidad y comunidades nativas.

El plan será ejecutado en un periodo de diez años a través de cuatro programas:
· Programa Binacional de Proyectos de Infraestructura Social y Productiva
· Programas Nacionales Peruano y Ecuatoriano de Construcción y Mejoramiento de la Infraestructura Productiva en las Regiones Fronterizas
· Programas Nacionales Peruano y Ecuatoriano de Construcción y Mejoranúento de Infraestructura Social y de Aspectos Ambientales en las Regiones Fronterizas
· Programa de Promoción a la Inversión Privada

Como un complemento al Acuerdo de Integración se suscribió el Acuerdo de Profundización del Libre Comercio, que busca la liberalización del bilateral, en condiciones de equidad, con el fin de afianzar las relaciones entre ambos países.

La demarcación fronteriza concluyó en mayo de este año, llevando a que entraran en vigencia de todos acuerdos suscritos en Brasilia. Desde mayo a la fecha se han dado varios pasos en ese sentido, entre ellos la definición de la ubicación de los centros de comercio y navegación que utilizará Ecuador (Saramiríza y Pebas), con la designación e instalación de la Comisión de Vecindad, del Directorio Ejecutivo del Plan Binacional y del Directorio del Fondo Binacional para la Paz y el Desarrollo, elemento que tendrá a su cargo la parte de recursos no reembolsables del Plan.

El Plan Binacional ha avanzado en el perfeccionamiento de una visión de desarrollo para la Región Fronteriza, la cual considera que en sus diez años de ejercicio deberá contribuir de manera signíficativa a la integración binacional a través de corredores económicos, sociales o medioambientales; conformando, mercados comunes fronterizos, habiendo superado el umbral de la pobreza extrema; ejecutando planes y programas de desarrollo ambientalmente sostenibles, hondamente enraizados en la población y sus organizaciones, y estrechamente relacionadas con la red institucional pública y privada; y profundizando procesos de reforzamiento de las identidades culturales en un ambiente de paz, cooperación y respeto a los Derechos Humanos.

Para ello se ha elaborado una estrategia que tiene como principio fundamental fortalecer el proceso de integración peruano-ecuatoríano a través de Corredores de Integración Binacional en la Región Fronteriza. Dichos Corredores tienen como elementos de articulación a los ejes viales y fluviales, en los cuales se comparten identidades regionales y ecosistemas. A lo largo de estos Corredores se prestará atención preferente a los sectores poblacionales más vulnerables y a las áreas ambientalmente críticas; atendiéndose, asimismo, a los proyectos nacionales que refuercen el proceso de Integración Regional.

Asimismo, se ha establecido una orientación metodológica que requiere que los proyectos a ser financiados por el Plan Binacional sean rentables en aspectos económicos, sociales y/o medio ambientales, considerando su costo - beneficio, y que tomen en cuenta los siguientes criterios:

a) la participación activa de la población involucrada, b) eldesarrollo y fortalecimiento de las instituciones locales, c) el respeto y afirmación de la identidad cultural de las poblaciones autóctonas, d) la conservación del Medio Ambiente, e) la equidad de género.

Relexiones Finales

El conflicto peruano ecuatoriano encontró una solución integral que fue más allá del conflicto propiamente dicho. En efecto, quien vea el conjunto de las negociaciones comprenderá que no sólo se buscó solucionar un problema heredado del pasado sino que se buscó sentar bases sólidas para las relaciones entre ambos países.

El ejemplo resulta interesante, pero ciertamente será la plena puesta en ejecución del Acuerdo de Integración lo que asegure su éxito y su eventual carácter replicable en otros conflictos regionales. Tenemos pues un reto por delante, pues la paz va más allá de poner de acuerdo en los límites o en los derechos que un país tiene para navegar por los ríos del otro, la paz se construye esencialmente en la mentalidad de los peruanos y ecuatorianos que deben reconocerse mutuamente como socios del gran reto que significa desarrollo y la integración.