Seminario Internacional sobre Desarme
Lima, Perú
Dec-1999
El Nuevo Concepto de Seguridad Hemisférica
Embajador Flavio Darío Espinal
Es para mi un gran honor poder dirigirme a ustedes en mi condición de Presidente de la Comisión de
Seguridad Hemisférica del Consejo Permanente de la Organización de los Estados Americanos (OEA) en
este seminario dedicado al tema del desarme internacional. Quiero agradecer especialmente al Embajador Enrique
Román-Morey, Secretario General del Organismo para la Proscripción de las Armas Nucleares en la América
Latina y el Caribe (OPANAL), por brindarme la oportunidad de compartir con ustedes algunas reflexiones sobre el
nuevo concepto de seguridad hemisférica e informarles sobre los trabajos que se llevan a cabo en la Comisión
de Seguridad Hemisférica en torno a este importante tema.
En esta presentación, voy a referirme de manera general a tres aspectos que tienen que ver con el desarrollo
del tema de la seguridad hemisférica en la OEA desde comienzos de los años noventa. En primer lugar,
haré referencia a algunos de los cambios que se han producido en el mundo y en nuestro Hemisferio de manera
particular, así como a su impacto en las relaciones interamericanas y en la vida misma de la OEA. En segundo
lugar, pondré de relieve los avances que en materia de seguridad hemisférica se han logrado en la
OEA durante este decenio. Y finalmente, enunciaré algunas de las tareas que en esta materia han sido encargadas
a la Comisión de Seguridad Hemisférica por los Jefes de Estado y de Gobierno en las Cumbres de las
Américas y por la Asamblea General de la OEA.
En lo que concierne a los cambios a nivel mundial y hemisférico, los más importantes son: primero, el fin de la Guerra Fría, lo cual ha permitido que los objetivos políticos y de seguridad en el hemisferio dejaran de estar subordinados a lógica de contención del comunismo, como fue el caso desde finales de los años cincuenta hasta principios de los noventa. Como se sabe, la OEA quedó atrapada dentro de esa lógica, y en función de ella tomó decisiones y emprendió acciones que afectaron sensiblemente su credibilidad en amplios sectores de nuestras sociedades. Más aún, en el ambiente político e ideológico característico de la Guerra Fría no era posible fomentar de manera auténtica los valores de la confianza, la transparencia y la cooperación entre los propios Estados miembros de la OEA, ya que no todos compartían igualmente los términos en que se articuló la política de contención del comunismo o, al menos, los métodos de llevar a cabo dicha política.
Otro cambio de gran importancia que se experimentó en el ámbito de nuestro hemisferio fue la democratización de los sistemas políticos en América Latina, lo cual ha hecho posible que los Estados miembros de la OEA retomaran con seriedad ciertos principios y valores del sistema interamericano, como la promoción y defensa de la democracia y de los derechos humanos, los cuales habían perdido todo valor práctico durante la época en que predominaban los regímenes autoritarios. Asimismo, la existencia de gobiernos civiles electos mediante el voto popular en los países de la región, con una sola excepción, ha creado también las condiciones propicias para desarrollar procesos de cooperación e integración entre los Estados americanos tanto a nivel regional como subregional. Este nuevo espíritu integracionista ha quedado de manifiesto en las Cumbres hemisféricas que se han desarrollado durante esta década, a partir de las cuales se ha ido perfilando una nueva agenda interamericana de carácter integral, en tanto la misma procura no sólo crear un área de libre comercio de las Américas, sino también darle respuestas a los problemas y a los desafíos de carácter político, social, educativo, ambiental y de seguridad de nuestras naciones.
Otro factor importante ha sido la transformación institucional que ha experimentado la OEA con la inclusión
en su seno de todas las naciones americanas, aunque todavía queda pendiente de resolver el problema de Cuba
como un remanente excepcional de la Guerra Fría.. Como se sabe, al momento de su fundación en 1948,
la OEA fue la expresión institucional de una alianza entre Estados Unidos y los países de América
Latina para hacerle frente a sus problemas comunes. Desafortunadamente, la OEA no pudo desarrollar plenamente todas
sus potencialidades no sólo por los efectos que tuvo en ella la Guerra Fría, sino también
porque esta Organización se vio seriamente afectada por los convulsionados procesos políticos que
afectaron a América Latina durante más de cuatro décadas luego de su fundación.
En todo caso, ese carácter de organización que expresaba exclusivamente las relaciones entre Estados Unidos y América Latina se fue transformando con la incorporación de nuevas naciones a la OEA. Así, en la medida en que los países del Caribe angloparlante adquieren su independencia pasaron paulatinamente a formar parte de esta Organización, trayendo consigo nuevas preocupaciones, ideas e iniciativas que han enriquecido profundamente la agenda temática de la OEA. La última de estas naciones en integrarse fue Guyana, la cual lo hizo en 1991. Del mismo modo, la incorporación del Canadá en 1990 ha sido un factor importante en la vida de la OEA, en tanto esta nación también ha traído a la mesa de discusión y negociación ideas y proyectos que han enriquecido enormemente la agenda de la Organización.
Desde luego, si bien la presencia de todos los países del hemisferio en la membrecía de la OEA abre
nuevos horizontes y crea nuevas posibilidades, no menos cierto es que plantea nuevos problemas y desafíos
a la Organización. Y es que si la vida multilateral es difícil y compleja en regiones cuyos países
tienen niveles de desarrollo más o menos similares, como es el caso de Europa occidental, mucho más
lo es en una región como la nuestra en la que existen enormes disparidades entre sus naciones en términos
de tamaño, desarrollo económico, poderío militar, condiciones políticas, bienestar
social, etc. A pesar de estas asimetrías, sin embargo, las naciones del hemisferio están más
unidas que nunca en torno a cierto valores fundamentales, tales como la defensa de la democracia, la promoción
y protección de los derechos humanos, el desarrollo económico basado en la iniciativa individual
y la responsabilidad social del Estado, el respeto al derecho internacional y el mantenimiento de la paz y la seguridad
en todo el hemisferio.
Otro factor importante a tomar en cuenta entre los cambios ocurridos a nivel internacional es que, debido a los
efectos múltiples de la globalización, los problemas más críticos que enfrentan las
naciones de nuestra región tienen un carácter transnacional, como son el narcotráfico, el
tráfico de armas, el crimen organizado, el terrorismo, la degradación ambiental, para sólo
citar algunos ejemplos. Se trata de problemas demasiado complejos y de un vasto alcance para poder ser combatidos
exitosamente por cada nación de manera aislada, y tampoco es justo ni aceptable que unas naciones impongan
unilateralmente a otras sus soluciones a dichos problemas.
Así pues, la cooperación se ha hecho no sólo posible, gracias a los cambios positivos que
han tenido lugar en el hemisferio antes mencionados, sino también necesaria debido al carácter de
los problemas y desafíos que enfrentan nuestras naciones en el mundo de hoy. De hecho, todos somos testigos
de los extraordinarios avances que en materia de cooperación intergubernamental hemos logrado en el hemisferio
durante los últimos años. Para dar un ejemplo altamente significativo, en el mes de octubre quedó
constituido en Uruguay el denominado Mecanismo de Evaluación Multilateral (MEM) dentro de la Comisión
Interamericana contra el Abuso de Drogas (CICAD) de la OEA, lo cual refleja no sólo el compromiso de los
Estados americanos de luchar contra el narcotráfico, sino también la capacidad de éstos para
desarrollar en el marco de la OEA esquemas de acción basados en el multilateralismo. Proceso similar se
está dando en materia de lucha contra el terrorismo, gracias a la creación, en junio de este año,
del Comité Interamericano contra el Terrorismo (CICTE), cuyo primer período de sesiones se realizó
en Miami, a finales de octubre.
Hechas estas puntualizaciones sobre las transformaciones que han ido madurando y confluyendo desde principios de
esta década, paso a referirme a algunos avances importantes que se han producido en la OEA en términos
de su renovación temática, particularmente en el área de seguridad hemisférica. Un
momento seminal en ese proceso fue la Asamblea General de la OEA celebrada en Santiago de Chile en 1991. En ocasión
de dicha Asamblea, los Ministros de Relaciones Exteriores del Hemisferio adoptaron la ya bien conocida declaración
denominada "Compromiso de Santiago con la Democracia y la Renovación del Sistema Interamericano".
Esta declaración parte del reconocimiento de que "los profundos cambios políticos y económicos
internacionales y el fin de la guerra fría abren nuevas oportunidades y responsabilidades para la acción
concertada de todos los países a través de los organismos internacionales, tanto mundiales como regionales,
asi como en sus relaciones bilaterales".
En dicha Declaración se plasmaron principios, criterios y objetivos que sirvieron para dinamizar la vida
de la OEA en los años subsiguientes. Sin restarle valor a los demás temas de la Declaración,
deseo destacar dos aspectos fundamentales de la misma. Uno tiene que ver con la defensa de la democracia y el otro
con la temática de la seguridad hemisférica, los cuales, por supuesto, están íntimamente
relacionados. En lo que concierne al primero, deseo poner de relieve que en el texto de la Declaración de
Santiago quedó plasmado de una manera explícita y contundente "el compromiso indeclinable"
de los Estados americanos con la defensa y promoción de la democracia representativa en la región,
dentro del respeto a los principios de libre determinación y no intervención. Más aún,
los Ministros de Relaciones Exteriores declararon "su determinación de adoptar un conjunto de procedimientos
eficaces, oportunos y expeditos para asegurar la promoción y la defensa de la democracia representativa,
de conformidad con la Carta de la OEA". De hecho, en esa oportunidad de adoptó también, paralelamente,
la Resolución 1080 denominada "Democracia Representativa", la cual creó un mecanismo que
hace posible la acción colectiva en defensa de la democracia cuando se produce una "interrupción
abrupta e irregular"de la misma en cualquier país del hemisferio.
En lo que concierne al tema de la seguridad hemisférica, en el "Compromiso de Santiago con la Democracia
y la Renovación del Sistema Interamericano", los Ministros de Relaciones Exteriores declararon "su
decisión de iniciar un proceso de reflexión conjunto sobre la seguridad hemisférica, desde
una perspectiva actualizada e integral de la seguridad y del desarme, incluido el tema de todas las formas de proliferación
de armas e instrumentos de destrucción masiva, a fin de dedicar el mayor numero de recursos al desarrollo
económico y social de los Estados miembros".
Así pues, a partir del "Compromiso de Santiago" se puso en marcha al interior de la OEA una dinámica
que ha permitido colocar los temas de seguridad hemisférica en un lugar cada vez mas prominente en los debates
de la Organización. La misma Asamblea General de 1991 ordenó la creación de un grupo de trabajo
que se encargara de estudiar las formas de promover e incrementar la cooperación entre los Estados americanos
en los ámbitos de seguridad hemisférica. Este grupo dio paso eventualmente a la Comisión de
Seguridad Hemisférica, la cual fue creada formalmente en la Asamblea General de 1995, con el encargo de
que realizara análisis y recomendaciones sobre temas relacionados con la seguridad del hemisferio y de que
promoviera la cooperación continental en dicha materia.
A partir de esas decisiones adoptadas durante la primera mitad de los años noventa, se ha ido conformando un sólido cuerpo de resoluciones que sirve de fundamento a las acciones de la OEA en materia de seguridad hemisférica. En efecto, gracias al esfuerzo de todas las delegaciones, y en especial de aquellas que han asumido el liderazgo de la Comisión de Seguridad Hemisférica desde su fundación en 1995, se ha avanzado de un modo firme pero a la vez cauteloso en la conformación de consensos básicos en torno a temas de gran importancia para la seguridad y la paz en el hemisferio.
Un área vital en la que se han logrado importantes avances durante los últimos años es la
relativa al desarrollo de Medidas de Fomento de la Confianza y de la Seguridad, lo cual ha contribuido significativamente
a la transparencia, el entendimiento mutuo y la seguridad regional. Este proceso recibió un gran impulso
a partir de la adopción de una resolución en la Asamblea General de la OEA de 1993 (Resolución
1236, XXIII-0/93 "Cooperación para la Seguridad y el Desarrollo Hemisféricos, Contribuciones
Regionales a la Seguridad Global"), en la cual se planteó la necesidad de un mayor diálogo sobre
temas de seguridad y de cooperación en esta materia entre los Estados miembros. Esta resolución dio
lugar a la convocatoria de una reunión de expertos, celebrada en Buenos Aires en 1994, y, como paso subsiguiente,
a la realización de la Primera Conferencia Regional sobre Medidas de Fomento de la Confianza y de la Seguridad,
la cual tuvo lugar en Santiago de Chile en noviembre de 1995.
No es ésta la ocasión para enunciar y comentar cada una de las medidas de fomento de la confianza
y de la seguridad acordadas en la Conferencia de Santiago, pero sí para señalar que ese evento constituyó
un hito en el desarrollo de la cooperación en materia de seguridad entre los Estados americanos. Esta temática
fue llevada a un siguiente plano de elaboración y consolidación en la Segunda Conferencia Regional
sobre Medidas de Fomento de la Confianza y de la Seguridad, celebrada en El Salvador en febrero de 1998.
La Declaración de Santiago sobre Medidas de Fomento de la Confianza y de la Seguridad estableció
que estas medidas "deben adaptarse a las condiciones geográficas, políticas, sociales, culturales
y económicas de cada región y tienen su propio ámbito de aplicación, como lo demuestra
la amplia experiencia alcanzada en el Hemisferio". Al mismo tiempo, sin embargo, sentó el criterio
de que una "condición esencial para lograr un efectivo régimen internacional de seguridad es
que todos los Estados se sometan a reglas universales, iguales y vinculantes".
Es importante destacar que la presencia en la OEA de nuevos miembros, como se señaló previamente, tuvo su efecto en la definición de las Medidas de Fomento de la Confianza y de la Seguridad adoptadas en la Declaración de Santiago, como lo evidencia el hecho de que una de las once medidas adoptadas fue la decisión de realizar una reunión de alto nivel sobre las preocupaciones especiales de seguridad de los pequeños Estados insulares, la cual se celebró en San Salvador en febrero de 1998 previo a la Segunda Conferencia Regional sobre Medidas de Fomento de la Confianza y de la Seguridad. Como se sabe, el tema de las preocupaciones especiales de seguridad de los pequeños Estados insulares conlleva una redefinición y una ampliación del concepto tradicional de seguridad en el hemisferio, ya que dichas preocupaciones refieren a cuestiones relativas a los desastres naturales, el desarrollo económico, a la vulnerabilidad frente actores no estatales, entre otras.
Las Medidas de Fomento de la Confianza y de la Seguridad refieren también a cuestiones que no son estrictamente de carácter militar, como es el llamado a realizar programas de educación para la paz, a cooperar en casos de desastres naturales y a estimular contactos y cooperación entre legisladores sobre medidas de fomento de la confianza, para sólo citar algunos ejemplos ilustrativos.
Un aspecto de vital importancia en lo que concierne a las Medidas de Fomento de la Confianza y de la Seguridad es que, como se señala en la Declaración de Santiago, la aplicación de las mismas contribuye "a la creación de un ambiente propicio para una efectiva limitación de armamentos convencionales que permita dedicar un mayor número de recursos al desarrollo económico y social de los Estados miembros, el cual es un propósito esencial de la Carta de la OEA".
Al respecto, vale destacar que en menos de un año los Estados miembros de la OEA negociaron y redactaron
el texto de la Convención Interamericana sobre la Transparencia en las Adquisiciones de Armas Convencionales,
la cual fue aprobada y abierta a la firma en la Asamblea General celebrada en junio de este año en Guatemala.
Si bien esta Convención no es un tratado de limitación, la misma constituye un paso fundamental en
esa dirección, pues sin transparencia en las adquisiciones no podría pensarse en acuerdos sobre inventarios
acumulados. De hecho, esta Convención es el primer compromiso legal de los Estados partes a declarar sobre
sus arsenales convencionales de manera que se evite cualquier posibilidad de una carrera armamentista, al tiempo
que abona el terreno para futuros acuerdos de efectiva limitación de dichas armas.
Como un tema relacionado, es importante también destacar que los Estados miembros de la OEA negociaron y redactaron, por iniciativa de los países que conforman el Grupo de Río y el liderazgo de México, una Convención Interamericana contra la Fabricación y Tráfico Ilícito de Armas de Fuego, Municiones, Explosivos y otros Materiales Relacionados, la cual fue adoptada y abierta a la firma en una Asamblea General Extraordinaria celebrada en la sede de la OEA en noviembre de 1997, con la presencia de los presidentes Bill Clinton y Ernesto Zedillo. Como se sabe, la producción y tráfico ilícitos de armas está afectando sensiblemente no sólo la seguridad de muchos Estados americanos, sino también la seguridad misma de los ciudadanos en su vida cotidiana. Esta Convención está actualmente siendo utilizada por las Naciones Unidas para que sirva de base a un compromiso similar a nivel mundial.
Otra área de vital importancia en la que la OEA ha hecho contribuciones significativas es la relativa al
desminado en Centroamérica, para lo cual ha desarrollado un programa que cuenta con el apoyo financiero
y logístico de países miembros y países observadores permanentes, bajo la coordinación
de la Unidad para la Promoción de la Democracia y la Junta Interamericana de Defensa. Como es bien sabido,
este programa ha jugado un gran papel en el proceso de construcción de la paz en los países centroamericanos.
Estos son algunos de los importantes desarrollos que se han dado en la OEA en torno al tema de la seguridad hemisférica.
Sin embargo, queda todavía mucho por recorrer en el camino de la construcción de nuevos paradigmas
conceptuales y esquemas institucionales que den respuestas a los problemas y a los retos del presente y del porvenir
en materia de seguridad en nuestro hemisferio.
En este sentido, la Comisión de Seguridad Hemisférica tiene una rica agenda, la cual se desarrolla
con el concurso de todos los Estados miembros bajos los principios de la concertación y en consenso. El
objetivo primordial de esta agenda es el de profundizar en el análisis de los conceptos y enfoques comunes
más apropiados para revitalizar y renovar el sistema interamericano de seguridad. Con ese fin, la Comisión
tiene previsto realizar una serie de actividades que permitan el intercambio de ideas y propuestas así como
la progresiva construcción de consensos en torno a estas materias para poder presentar, en el futuro, una
arquitectura coherente y equilibrada, que permita a los países de la región abordar, en un espíritu
cooperativo y respetuoso de los principios esenciales del derecho internacional, los desafíos presentes
y futuros para consolidar la paz y la seguridad de todos los pueblos americanos.
Así, por ejemplo, la Comisión deberá celebrar, durante el primer trimestre del año
2000, una reunión de parlamentarios sobre medidas de fomento de la confianza y de la seguridad prevista
en la Declaración de San Salvador. Asimismo, la Comisión deberá considerar las medidas para
promover el desarrollo y el intercambio de información relativa a las políticas y doctrinas de defensa,
y deberá celebrar una sesión especial, con la participación de expertos gubernamentales, dedicada
a analizar e intercambiar información sobre las medidas de fomento de la confianza y de la seguridad en
la región, especialmente las identificadas en las Declaraciones de Santiago y San Salvador. La Asamblea
General encomendó también a la Comisión de Seguridad Hemisférica que continúe
el intercambio de experiencias en materia de medidas de fomento de la confianza y de la seguridad con otras regiones,
y que lleve a cabo un seminario con participación de representantes de otras organizaciones regionales con
el fin de intercambiar experiencias sobre la solución de conflictos, la contribución de las medidas
de fomento de la confianza y de la seguridad en la prevención de conflictos, el manejo de crisis y la reconstrucción
posterior a los conflictos. En este mismo orden, deberá celebrarse en la OEA la próxima ronda de
consultas de OEA-OSCE en el año 2000. La Comisión deberá considerar también la posibilidad
de realizar, en el momento oportuno, otra conferencia regional sobre medidas de fomento de la confianza y de la
seguridad, a los fines de hacer las recomendaciones de lugar al Consejo Permanente de la OEA.
Otro tema que la Comisión deberá examinar es el de las preocupaciones especiales de seguridad de los pequeños Estados insulares. De manera particular, deberá seguir estudiando las formas de generar mayor conciencia y comprensión sobre las mismas, así como identificar y promover la aplicación de medidas adicionales de cooperación para atender dichas preocupaciones. Un punto a examinar dentro de este ámbito es la cuestión relativa a la convocatoria de otra reunión de alto nivel sobre el tema.
Otro importante eje temático de nuestro trabajo será el relativo al de la Proliferación y
Tráfico Ilícito de Armas Pequeñas y Armas Ligeras. De manera particular, la Comisión
tiene el mandato de celebrar una sesión para seguir avanzando en la formulación de los criterios
más adecuados, a nivel hemisférico, para fortalecer el diálogo dirigido a tratar las cuestiones
relacionadas con este tema, a la cual deberá invitar al Presidente del Grupo de Expertos Gubernamentales
de las Naciones Unidas sobre armas pequeñas, a los expertos de los Estados miembros que participaron en
dicho Grupo, al Presidente del Comité Ad Hoc de las Naciones Unidas sobre la Elaboración de una Convención
contra la delincuencia organizada transnacional y al Director del Centro de las Naciones Unidas para la Paz, el
Desarme y el Desarrollo de América Latina y el Caribe.
Por otra parte, la Comisión de Seguridad Hemisférica tiene la importante tarea de celebrar una o
dos sesiones especiales, con la participación de expertos de los Estados miembros, para continuar desarrollando
los enfoques comunes más apropiados que permitan abordar los diversos aspectos de la seguridad internacional
en el Hemisferio, con el fin de avanzar en la preparación de una Conferencia Especial sobre Seguridad en
el marco de la OEA, la cual deberá realizarse a comienzos de la próxima década, según
lo establecido en el Plan de Acción de la Cumbre de Santiago.
Como parte de este proceso, la Comisión de Seguridad Hemisférica deberá responder a otro mandato
de dicha Cumbre, esto es, estimular "el diálogo regional con miras a revitalizar y fortalecer las instituciones
del Sistema Interamericano, tomando en cuenta los nuevos factores políticos, económicos, sociales
y estratégico-militares en el Hemisferio y en sus subregiones". Esto implica, por su puesto, una discusión
sobre las instituciones existentes con miras a sentar las bases para su redefinición y renovación.
Para cumplir con este cometido, tendremos que abordar el tema de los riesgos y las amenazas que enfrentamos en
nuestro Hemisferio. Los acuerdos recientemente logrados entre Ecuador y Perú, Chile y Argentina, y Perú
y Chile nos demuestran cuánto hemos avanzado en la resolución pacífica de diferendos y conflictos
que en otras épocas dividieron y enfrentaron a naciones de la familia americana. En este sentido, deberemos
examinar las mejores formas para enfrentar las nuevas amenazan que en materia de seguridad afectan a nuestras naciones.
Se deberá también, como señalé previamente, diseñar y concertar con capacidad
crítica y visión de futuro las instituciones y los instrumentos que deberá tener el sistema
de seguridad del Hemisferio en esta nueva época.
Como puede apreciarse, se trata de una agenda ambiciosa, pero la misma da cuentas de que la OEA están enfrentando
problemas que son críticos para el mantenimiento y fortalecimiento de la paz y la seguridad en nuestro hemisferio.
Esta agenda refleja también el espíritu de cooperación y la perspectiva multilateralista que
predomina en las relaciones interamericanas. Refleja igualmente que, a pesar de nuestras diferencias, las naciones
del hemisferio estamos unidas en torno a ciertos valores fundamentales, como son la democracia, el Estado de derecho,
la paz y la seguridad.
Muchas gracias.
