Seminario Internacional sobre Desarme
Lima, Perú
Dec-1999
Las Garantías Negativas: Un precedente latinoamericano y caribeño
para el Derecho Internacional.
Héctor Gros Espiell
No podría entrar al tema de las llamadas garantías negativas en materia de seguridad, ante la realidad
de un mundo dividido en potencias poseedoras de nucleares y de Estados que no las tienen - y que han renunciado
a su fabricación, adquisición y uso, sin exponer, con extrema brevedad algunos conceptos preliminares.
Nos referiremos en nuestra exposición a América Latina y al Caribe. Pero Latina y el Caribe son partes
del Sistema Interamericano. Y este sistema está integrado, asimismo, por Estados Unidos y Canadá,
países a su vez de la OTAN. Por eso es que el Sistema Interamericano pese a las docenas de resoluciones
existentes, no ha podido hacer nada en materia de desarme. Desarrollé este tema en el curso que dicté
en 1998 en el Comité Jurídico Interamericano sobre "El Sistema Interamericano y el Desarme".
Ya está publicado (1).
Segunda presición preliminar. Al considerar el punto de las garantías negativas, sin dejar de destacar
la importancia del Derecho en materia de desarme, no podemos dejar de ser realistas y reconocer, con tristeza,
que mientras el "desarme de los desarmados" se basa en la buena fe y, en la creencia y la confianza en
el Derecho Internacional, el "desarme" de los armados, - de los constructores, vendedores y exportadores
de armas, los mas importantes de los cuales son los Estados nucleares, tanto los que son partes en el TNP como
los que no lo son - se funda casi siempre en la hipocresía, en la política del poder y en el uso
Derecho en función del interés nacional, unilateral y discrecionalmente apreciado (2).
II
¿Qué son las llamadas garantías de seguridad?
En materia nuclear estas garantías son las consecuencia de la existencia en la Comunidad Internacional de
dos grupos de Estados, con distintos derechos y deberes y, sobre todo, en los hechos, con diferentes posibilidades
de acción bélica con uso de armas nucleares.
a) Los paises no poseedores de armas nucleares, ya sea por el hecho de ser partes en el Tratado de No Proliferación
de Armas Nucleares (TNP) o de ser partes de las distintas Zonas libres de Armas nucleares existentes hoy y que
se puedan crear mañana.
b) Los países poseedores de armas nucleares, que a su vez se dividen en dos categorías: los que son
partes en el TNP y han firmado acuerdos al respecto con zonas libres de armas nucleares y los que las poseen, pero
no son parte en el TNP y no se han ligado, aceptando un sistema de garantías con las zonas libres de armas
nucleares existentes o se creen en el futuro. Esta distinción es importante y grave en relación con
las garantías, especialmente respecto de las negativas.
Generalmente se reconoce que hay dos tipos de garantías de seguridad nuclear (3).
Primero - Las positivas. Estas garantías son aquellas en virtud de las cuales una o varias potencias poseedoras
de armas nucleares asumen el compromiso, en el caso de una amenaza o de un ataque nuclear contra un Estado no poseedor
de armas nucleares, de acudir en su ayuda para hacer frente a esa amenaza o a ese ataque.
Segundo: Las garantías negativas, - que de existir de una manera general, universal, cierta y segura, harían
innecesarias las garantías positivas -, consisten en el compromiso adquirido por una, varías o todas
las potencias poseedoras de nucleares, de no amenazar o atacar con armas nucleares a los Estados que no las poseen.
Ahora bien, no existe en el Derecho Internacional actual, ningún texto convencional, es decir ningún
tratado, específicamente referido a las armas nucleares, que configure o tipifíque, casos de seguridades
negativas, con e reconocimiento formal de las obligaciones pertinentes con carácter general o universal.
En cambio, a partir del Tratado de Tiatelolco, en virtud de su Protocolo Adicional Nº II, y luego en los tratados
constitutivos de las posteriores zonas libres de armas nucelares, existen casos convencionalmente establecidos
de garantías negativas referidas a esos Estados y a esas zonas. Esto, sin perjuicio de las que pueden originarse
en virtud de actos unilaterales de Estados poseedores de armas nucleares.
Pero, como luego veremos, la situación se ha completado hoy, luego del Tratado de Tlatelolco, por la existencia
de otras potencias poseedoras de armas nucleares, además de las que formalmente los son en virtud del Tratado
de No
Proliferación de Armas Nucleares y de su calidad de partes en el Protocolo Adicional Nº ll, de nuestro
Tratado y de otros análogo, en los casos de Zonas libres de armas nucleares existentes en otras zonas geográficas.
III
Veamos ahora la cuestión de las garantías negativas en relación con el Tratado de no Proliferación
de Armas Nucleares.
Aunque el tema no estuvo ajeno al proceso de elaboración del TNP, habiendo existido discrepancias iniciales
al respecto entre la URSS y las otras potencias nucleares, finalmente no se incluyó en el Tratado de No
Proliferación de Armas Nucleares ninguna disposición referente a las garantías negativas de
seguridades (4).
Esto, sin duda, constituye una grave carencia, que acentúa la discriminación, que está en
la esencia del TNP en cuanto al tratamiento y el "status" jurídico de las potencias poseedoras
de armas nucleares y los Estados que no las poseen.
Esta desigualdad esencial, - que si no se justifica plenamente, puede explicarse, desde un punto de vista político,
aunque relativo, como un medio para impedir la proliferación horizontal de armas nucleares - podría
sin embargo haberse mantenido sin perjuicio de dar garantías negativas. Lamentablemente no se hizo, y ello
provocó siempre la crítica de los Estados no poseedores de armas nucleares, en especial en las Conferencias
de estos Estados, sin perjuicio de la consideración negativa de esta omisión - voluntaria y convenida
- hecha individualmente por muchos de los países no poseedores de armas nucleares. Además esta omisión
se mantuvo, pese al pedido expreso de la Asamblea General hecho en la resolución 2153 A (XXI) del 17 de
noviembre de 1966.
La Conferencia de Revisión del Tratado sobre la No Proliferación de Armas Nucleares, reconoció:
"que la cooperación de los Estados poseedores de armas nucleares
es necesaria para la máxima eficacia de las disposiciones de cualquier
tratado por el que se establezca una zona libre de armas nucleares.
En la Conferencia un número considerable de delegaciones instaron
a que los Estados poseedores de armas nucleares dieran, en debida
forma, garantías vinculatorias de seguridad a los Estados que quedaran
enteramente obligados por las disposiciones de tales acuerdos regionales".
Pero este vacío, injustificado y peligroso, no podía permanecer como tal indefinidamente y, por lo
menos, debía encararse la forma de dar una garantía.
Por eso el Consejo de Seguridad adoptó la resolución 255 (1968), por 10 a favor, ninguno en contra
y 5 abstenciones. Votaron a favor, Gran Bretaña, URSS, Estados Unidos, China (Taiwan), Dinamarca, Etiopía,
Hungría, Paraguay y Senegal. Se abstuvieron Argelia, Brasil, Francia, India y Pakistán (5).
El parágrafo 1 de esta resolución 255 M Consejo de Seguridad
"Reconoce: que la agresión con armas nucleares o la amenaza
de tal agresión contra un Estado no poseedor de armas nucleares
crearía una situación en la que el Consejo de Seguridad, y sobre todo
sus miembros permanentes poseedores de armas nucleares, tendrían
que actuar inmediatamente en conformidad con las obligaciones que les
impone la Carta de las Naciones Unidas"
No es el caso hacer ahora el análisis de esta resolución, incompleta, discriminatoria, parcial y
poco clara. Las críticas resultan del debate en el Consejo Seguridad y, sobre todo, de los fundamentos de
la abstención de Francia.
Es evidente que esta resolución no suple la ausencia de garantías, ni positivas ni negativas convencionales
en el TNP.
No es una fórmula automática, directa e inmediatamente operativa. Remite a una decisión posterior
del Consejo de Seguridad, en la que éste, "y sobre todo sus miembros permanentes poseedores de armas
nucleares tendrían que actuar inmediatamente en conformidad con las obligaciones que les impone la Carta
de las Naciones Unidas". Y esa decisión del Consejo de Seguridad podría ser vetado, por un miembro
permanente, sin que se pueda olvidar que eran esos mismos miembros permanentes los únicos, en el momento
de la adopción de la resolución, que poseían armas nucleares.
Pero además de esta resolución del Consejo de Seguridad, la URSS, los Estados Unidos y Gran Bretaña,
por declaraciones unilaterales, de idéntico tenor hechas durante el debate en el Consejo, asumieron, - en
cierta forma y límitadamente-, la obligación de hacer jugar una garantía positiva de seguridad
(6).
Las declaraciones unilaterales son fuentes del Derecho Internacional, como lo reconoce la doctrina y lo ha afirmado
categóricamente la Corte Internacional de Justicia, en 1974, en los casos de los Ensayos Nucleares (Australia
y Nueva Zelandia c/Francia) (7).
Pese a todo esto, la conclusión es que las garantías positivas de seguridad, a nivel general y universal,
no existen con base convencional. Se las encuentra en la resolución 255 del Consejo de Seguridad, con una
fórmula parcial, limitada, discriminatoria y no automática. Se hallan también, de una manera
también limitada, en las declaraciones unilaterales de la URSS, Estados Unidos y Gran Bretaña.
Nada más. Lo que existe a este respecto es, por tanto, incompleto, parcial e insatisfactorio.
IV
La Asamblea General de las Naciones Unidas y la Conferencia de Estados no Poseedores de Armas Nucleares se han
referido reiteradamente a la cuestión de las garantías negativas (8).
Lo mismo hizo la Asamblea General sobre el Desarme de 1978, que en los párrafos 32 y 33 de su documento
final expresó:
32 -Todos los Estados, y en parficular los Estados poseedores de armas nucleares, deberían considerar diversas
propuestas destinadas a lograr la no utilización de annas nucleares y la prevención de la guerra
nuclear En este contexto, sin dejar de tomar nota de las declaraciones tiormuladas por Estados poseedores de armas
nucleares, la concettación de arreglos eficaces, según procediese, a fin de dar seguridades a los
Estados no poseedores de armas nucleares contra el uso o la amenaza de uso de armas nucleares podría tbrtalecer
la seguridad de esos Estados y la paz y la seguridad intemacionales.
33 - Ia creación de zonas libres de armas nucleares sobre la base de acuerdos o arreglos libremente concertados
por los Estados de la región de que se trate y la ~a observancia de esos acuerdos o arreglos, asegurándose
así que las zonas estén realmente libres de armas nucleares, así como el respeto de dichas
zonas por paife de los Estados poseedores de armas nucleares, constituye una importante medida de desarme"
(9)
Y esto se concretó en el párrafo 62 del Programa de Acción, en el que se expresa-- que las
potencias poseedoras de armas nucleares, en lo que respecta a las zonas libres de armas nucleares, deberían
abstenerse de emplear o amenazar con armas nucleares contra los Estados de la zona.
V
El Tratado de Tlatelolco, - y este es otro de sus méritos históricos- replanteó el problema
de las garantías negativas, fundamentándolo y reajustándolo de otra manera.
El genio latinoamericano superó así las reticencias, limitaciones, timideces e hipocresías
con que la cuestión había sido encarada por las potencias nucleares que, a su vez, eran miembros
permanentes del Consejo de Seguridad.
Las garantías negativas en el Tratado de Tlatelolco están establecidas en Protocolo Adicional Nº
II.
Se superó la consideración del asunto en base a las garantías positivas -pueden jugar eventualmente
sobre la base del ejercicio del derecho "inminente" M' a la legítima defensa colectiva según
el artículo 51 de la Carta de las Naciones Unidas - y se le centró en las garantías negativas
asumidas por las potencias nucleares de no amenazar ni atacar con armas nucleares a los países no nucleares
partes en el Tratado de Tlatelolco.
Veamos ahora como surgió la idea, como se plasmó, que alcances tiene la fórmula incluída
en el Protocolo II y a que Estados poseedores de armas nucleares involucra (10).
La idea nació en el momento inicial de la planeación del Tratado, se fue concretando lentamente,
fue objeto de negociaciones de un grupo especial, que contactó con las potencias poseedoras de armas nucleares
y se formalizó en el Protocolo Adicional Nº II, cuyo artículo 3 dice:
"Los Gobiemos representados por los Plenipotenciarios infrascritos se comprometen, además, a no emplear
armas nucleares y a no amenazar con su empleo contra las Partes Contratantes del Tratado para la Proscripción
de Armas Nucleares en la América Latina"
Este Protocolo está hoy en vigencia plena y ha sido firmado y ratificado por los Estados Unidos, Francia
y Gran Bretaña, la URSS (ahora sucedida por la Federación Rusa) y China (11).
Constituye la forma convencional más eficaz de garantía negativa que conoce el Derecho Internacional.
¿A qué se obligan las cinco potencias nucleares antes citadas, en el artículo 3 del Protocolo
Adicional Nº 2?.
Se "comprometen:
a) "a no emplear armas nucleares" y
a) "a no amenazar con su empleo" a las partes contratantes en el Tratado de Tlatelolco.
La Guerra de las Malvinas permitió la invocación del Protocolo Adicional Nº II ante la posible
violación por Gran Bretaña de las obligaciones establecidas en el dicho Protocolo (10).
VI
El Protocolo Adicional Nº II no admiten reservas, ya que su artículo 4 remite al artículo 24
del Tratado que dispone que éste "no podrá ser objeto de reservas".
Pero las potencias nucleares que firmaron el Protocolo Adicional II, hicieron "declaraciones". No son
escrictamente declaraciones interpretativas, sino declaraciones generales de carácter político. Por
eso su importancia es muy limitada, salvo para comprobar las reticencias y limitaciones políticas con las
cuales encararon su compromiso de respetar el estatuto de desnuclearización de la América Latina
y el Caribe (art. 1 y 2) y a no atacar ni amenazar con armas nucleares a los países que integran la zona
desnuclearizada de la América Latina y el Caribe (art. 3).
En otra ocasión he estudiado estas declaraciones (13). No repetiré ahora o lo que dije entonces,
que sigo considerando totalmente válido. A ese trabajo me remito.
En la ocasión presente sólo quiero expresar que esas declaraciones, expresión de los criterios
generales en materia de utilización de armas nucleares las potencias poseedoras de esas armas, no alteran
ni reducen - aunque puedan condicionar políticamente, - las obligaciones y los compromisos que esas potencias
asumieron como consecuencia del Protocolo Adicional Nº II.
VII
El Protocolo Adicional Nº II obliga hoy sólo a Estados Unidos, Francia, China, Gran Bretaña
y a la Federación Rusa.
Pero hay otras potencias poseedoras de armas nucleares, que se reconocen a sí mismas como tales, que no
son partes en este Protocolo. Se trata de- India, Israel y Pakistán. Y pueden haber otras dos o tres potencias,
que no han reconocido oficialmente su carácter de poseedores de armas nucleares.
Estas potencias no están tampoco ligadas por la resolución 255 del Consejo de Seguridad.
Es decir que, salvo por lo que resulta de la ilicitud genérica de utilización de armas nucleares,
tema controvertible y controvertido, objeto de una compleja Opinión Consultiva de la Corte Internacional
de Justicia (14), estos Estados están obligados por ninguna garantía de seguridad negativa respecto
de los Estados no poseedores de armas nucleares situadas en América Latina y el Caribe.
La eventualidad de una amenaza o de un ataque nuclear por parte de los Estados antes citados es, si se quiere,
teórica. Pero existe como tal y con esa limitación.
Es por ello que es una cuestión que no puede ser dejada de lado y que debería ser adecuadamente encarada
en los trabajos futuros de OPANAL.
VIII
La fórmula de Tlatelolco respecto de las garantías negativas hizo escuela.
Todas las zonas libres de armas nucleares creadas con posterioridad a la de América Latina y el Caribe recogieron
la idea y su formulación jurídica.
Lo hizo primero el Tratado de Rarotonga en el Protocolo Adicional Nº 2, con un texto igual al Protocolo Adicional
II al Tratado de Tlatelolco (15) y luego siguieron la buena senda los tratados de Pelindaba y los otros que continuaron
creando zonas libres de armas nucleares. Lo mismo harán en el futuro los que continúen en esta línea.
De tal modo el precedente latinoamericano marcó el camino en cuanto a la mejor forma de establecer garantías
negativas de seguridad.
Estas garantías, existentes convencionalmente respecto de los países partes en las diversas zonas
libres de armas nucleares, deberían ampliarse y profundizarse.
Ampliarse para que incluyan a todos los Estados no poseedores de armas nucleares, de modo que tengan una garantía
fundada en un tratado de carácter universal, que se sume a las garantías positivas que emanan de
la resolución 255 del Consejo de Seguridad y de las declaraciones unilaterales de Estados Unidos, Gran Bretaña
y la Federación Rusa.
Ampliarse, para que encare la cuestión de la eventual amenaza o ataque por una nueva potencia nuclear, que
no sea una de las cinco, que coinciden con los miembros permanentes del Consejo de Seguridad.
Profundizarse, para encarar y proscribir formas o modalidades nuevas de amenaza o ataque nuclear.
Ojalá el genio latinoamericano aporte a este desarrollo la misma creatividad e igual empuje que el que permitió
cristalizar en el Protocolo II del Tratado de Tlatelolco la primera manifestación concreta y precisa, de
las garantías negativas.
-
Notas.
1) Héctor Gros Espiell, El Sistema Interamericano y el Desarme, Comité Jurídico Interamericano.
Curso de Derecho Internacional, XXV, 1998, pág 195 - 198.
2) Héctor Gros Espiell, op. cit, pág. 196.
3) Julio César Carasales, El Desarme de los Desarmados, Pleamar, Buenos Aires, 1987, pág. 232; Osmi
Apunen, The Problem of Guarantees of a Nordic Nuclear Free Zone; Joaks Blumberg, A Nordic Nuclear Free Zone and
Nordíc
Security, Ulkopolitikker, The Finish Institute of Internal Affairs, 1975.
4) Julio César Carasales, op. cit, págs. 233 y siguientes.
5) Julio César Carasales, op, cit, págs. 236 y siguientes; Armando Uribe, Declaración de los
Estados Nucleares, Conjuntamente o por Separado de Proteger a los Estados que No Poseen Armas Nucleares y que han
Renunciado a
Producción, Adquisición y Empleo contra la Amenaza o el Uso de Estas, Conferencia de Estados que
No Poseen Armas Nucleares, Naciones Unidas, A/conf. 35/doc.1, 26 de junio de 1968; Garantías de Seguridad
Dentro del Contexto de las Medidas para Impedir la Difusión de Armas Nucleares, Conf, cit, N.U., A. Conf.
35/Doc. 12, 26 de julio de 1968. Un excelente estudio a de la cuestión fue hecho por Jorge Castañeda
en "La No Proliferación de las Armas en el Orden Mundial. El Problema de las Garantías",
en Obras Completas, Vol III, Secretaría de Relaciones Exteriores y El Colegio de México, México,1995,
págs. 285 - 294.
6) Ver notas anteriores
7) Corte Internacional de Justicia, 1974, Nuclear Test Case, New Zealand v France, Arrét du 20 decembre,
1974; Australia v. France, Arrét du 20 decembre 1974
8) Fernando Mariño, Zonas Libres de Armas Nucleares en el Derecho Internacional, Curso de Derecho Internacional
de Vitoria - Gasteiz, 1985, págs. 158, 176.
9) Alfonso García Robles, La Asamblea General del Desarme, El Colegio Nacional, MCMLXXIX, México.
10) Alfonso García Robles, La Proscripción de las Armas Nucleares en la América Latina, El
Colegio Nacional, MCMLXXV, pág. 71, 78, 91, 187 y sigs.;Alfoso García Robles, La Desnuclearización
de América Latina, 2º edición, El Colegio de México, 1966, pág. 110 y sig.
11) Protocolo Adicional 11
|
País |
Firma |
Ratificación |
| China |
21 de agosto 1973 |
12 de junio de 1974 |
| EE.UU |
1 de abril 1968 |
12 de mayo de 1971 |
| Francia |
18 de julio 1973 |
22 de marzo de 1974 |
| Gran Bretaña |
20 de dic, 1967 |
11 de dic. de 1969 |
| URSS |
18 de mayo 1978 |
12 de dic. de 1978 |
