Las Zonas Libres de Armas Nucleares: su importancia para un mundo
libre de armas nucleares¹

Harald Müller
Director del Peace Research Institute Frankfurt

Introducción

Las Zonas Libres de Armas Nucleares que prohiben las armas nucleares de todo tipo por lo general se consideran medidas de apoyo a la no proliferación nuclear.² Todos los Estados de esas zonas se comprometen a no desarrollar, adquirir o desplegar armas nucleares. En contraste con las obligaciones de los Estados partes en el Tratado de No Proliferación que no poseen armas nucleares y no pertenecen a ninguna zona, todos los participantes en los acuerdos zonales también se comprometen a no desplegar en sus territorios armas nucleares que pertenezcan otro Estado o sean controladas por él. Esta prohibición, más amplia, excluye el área territorial en la que pueden instalarse dichas armas --proceso al que ocasionalmente se le llama "Proliferación geográfica"--³ y así contribuye aún más que el mismo tratado global a la no proliferación "en cualquier forma".

Lo que raras veces se ha hecho notar son las contribuciones que esas zonas hacen, pueden hacer y harán en el futuro a la causa del desarme nuclear. Lo anterior es un poco extraño porque estas contribuciones son múltiples y significativas. En el presente capítulo intentamos explorar esta cuestión y describir y analizar con amplitud tales funciones. Examinaremos el tema de la contribución que las Zonas Libres de Armas Nucleares ya están haciendo para mejorar las condiciones conducentes al movimiento hacia el desarme nuclear; la manera en que contribuirán y tendrán que adaptarse cuando este proceso llegue a sus fases avanzadas; y cuál sería su lugar en un mundo en el que, finalmente, ya no existan armas nucleares.

No proliferación y desarme: el vínculo obvio

La contribución de las ZLAN a la no proliferación --brevemente mencionada en la introducción-- es en sí una contribución al desarme: elimina una motivación importante que empujaría a los Estados que poseen armas nucleares a mantener arsenales enormes, flexibles y diversos, e incluso a mejorarlos en el caso de una carrera armamentista múltiple. Como se ha afirmado con frecuencia en el debate entre los países no alineados y los Estados que poseen armas nucleares, durante los preparativos de la Conferencia de Ampliación del Tratado de No Proliferación, si bien la no proliferación es insostenible sin un proceso de desarme continuo, confiable y eficaz, lo inverso es igualmente cierto: los Estados que poseen armas nucleares no estarán dispuestos a cumplir su compromiso de librar al mundo de las armas nucleares si no confían lo suficiente en que no surgirá ningún Estado con armas nucleares contra el cual sus propios arsenales no les proporcionen el medio último de seguridad nacional. Al dar tal seguridad de que cada vez habrá más Estados sin armas nucleares, la contribución de las Zonas Libres de Armas Nucleares a la no proliferación puede considerarse significativa; de esta manera produce un efecto acorde al crear una condición fundamental en la que debe sustentarse el proceso de desarme nuclear.

Podría argüirse que la existencia de un instrumento global como el Tratado de No Proliferación anula su función, tanto más cuanto que hoy en día el TNP es universal y tiene una vigencia ilimitada. Los escépticos podrían suponer, por lo tanto, que en la actualidad las ZLAN prácticamente no sirven para ningún fin que el mismo TNP no pueda lograr. Por varias razones, esta visión es miope.

En primer lugar, las Zonas Libres de Armas Nucleares poseen una característica que --contra todos los esfuerzos de los Estados que no poseen armas nucleares, en especial los no alineados-- no se observa en el contexto del TNP: la disponibilidad de garantías de seguridad legalmente obligatorias.⁴ Todas las zonas libres de armas nucleares se sujetan a protocolos que obligan a los Estados que poseen armas nucleares a no usar, o amenazar con usar, armas nucleares contra los Estados miembros. Estos compromisos son a la vez incondicionales y obligatorios legalmente. Las garantías de seguridad expresadas en la Resolución 984 del CSNU y las declaraciones unilaterales de las que toma nota esa resolución son sumamente condicionales (salvo en el caso de la República Popular de China) y son obligatorias políticamente, pero no desde el punto de vista legal. Al ofrecer a los Estados de las zonas libres de armas nucleares que no poseen armas nucleares garantías de seguridad de mejor calidad que las que el TNP puede ofrecer, estas zonas imponen un freno más fuerte a la posible motivación para revocar el compromiso no nuclear de las partes de la zona, ya que les infunde un poco más de confianza en que no se enfrentarán a una amenaza nuclear. Dado que las zonas ofrecen mayor seguridad y, por lo tanto, menor motivación para contrarrestar la supuesta amenaza de una opción nuclear, la relación entre la no proliferación y el desarme que acabamos de describir es más sólida aquí que ahí. En consecuencia, las zonas tienen más posibilidades de romper el vínculo entre la proliferación y la carrera armamentista nuclear que el TNP, el cual, sin embargo, sigue siendo una parte inexorable y la más importante de la seguridad global, más aún porque hay regiones --por ejemplo, Europa-- en las que para todos los participantes es más aceptable el instrumento global que una zona libre de armas nucleares, como lo demuestra la actual negativa de los Estados miembros y de los candidatos a miembros de la OTAN a aceptar la propuesta de establecer una zona libre de armas nucleares en Europa Central Oriental.⁵

Las ZLAN como medidas de desarme directas: las regiones difíciles

En segundo lugar --lo cual quizá sea más importante aún--, las Zonas Libres de Armas Nucleares permiten tomar medidas eficaces para conseguir la no proliferación y el desarme donde el mismo TNP ha sido un instrumento que no se ha adaptado idealmente a las condiciones políticas y estratégicas características de ciertas regiones. Por consiguiente, en estas áreas, las ZLAN pueden tender un puente entre una situación de rivalidad nuclear no regulada hoy en día y por ende peligrosa, y un futuro en el que un día esa área pueda ser cubierta por el TNP o un instrumento de desarme global.

El ejemplo de América Latina es muy ilustrativo. El Tratado de Tlatelolco ayudó de manera decisiva a ofrecer una salida a varios países que no estaban satisfechos con las características del TNP y, sin embargo, habían tomado la determinación de adquirir un compromiso acorde. Si bien es muy posible que en el futuro el TNP abarque a todos los Estados miembros de Tlatelolco, la Zona Libre de Armas Nucleares de América Latina fue un instrumento indispensable de transición del pasado al futuro.⁶

Por otra parte, es más bien improbable que los reticentes más preocupantes --no partes en el TNP--, es decir, India, Pakistán e Israel, se adhieran al TNP a menos que el ambiente de seguridad regional se arregle a modo de que la renuncia a las armas nucleares sea factible para ellos. Por el momento, la forma y la dinámica particular de esos arreglos son objeto de conjeturas. Baste decir que los arreglos regionales --con la debida consideración de todos los factores de seguridad que afectan a la región, que es de gran importancia en el Sur de Asia en particular-- tienen mayores probabilidades de inducir a estos países a reconsiderar el valor de sus capacidades nucleares que el TNP.

En estos casos, el propósito de la zona ya no tiene que ver con la no proliferación en el verdadero significado de la palabra. Esta mala interpretación se debe al uso eufemístico del término "países umbral", que no da cuenta suficiente de la realidad de estos tres países. Para todos los efectos prácticos, India, Pakistán e Israel cruzaron el umbral hace mucho tiempo. A Israel, por ejemplo, se le atribuye todo un arsenal nuclear considerablemente variado. India y Pakistán, aun cuando --como algunos suponen-- no dispongan de armas nucleares completas, podrían fabricarlas a muy corto plazo. Los expertos están de acuerdo en que ambos países han preparado todos los componentes necesarios. Esto incluye el paquete de física que contiene el material físil y que para cada nuevo miembro del club nuclear representa el mayor reto.⁷ A estos tres países también se les llama, de un modo más apropiado "Estados que poseen armas nucleares de facto", ya que la definición de jure --la que aparece en el TNP (Art. IX, 3) define como Estados que poseen armas nucleares sólo a aquellos países que han hecho explotar un dispositivo nuclear antes del 1o. de junio de 1967. Esta definición cubre a los cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, pero no --hasta donde sabemos-- a los tres países en cuestión. Sin embargo, como Estados que poseen armas nucleares de facto, cualquier acuerdo zonal conducente a la reducción y/o eliminación de sus capacidades --ojivas nucleares, lanzadores, materiales físiles, instalaciones y actividades relacionadas con armas-- sería una medida de desarme, no de no proliferación, dado que el desmantelamiento de las seis armas nucleares de África del Sur claramente fue un acto de desarme. En este caso, el enfoque zonal contribuiría directamente a alcanzar el objetivo de un mundo libre de armas nucleares.

Regímenes de verificación fuertes

Una de las razones por las que probablemente los tratados zonales estén más posibilitados para atacar problemas de seguridad particulares es que pueden añadir a la verificación capacidades de las que no se dispone a escala global. Por ejemplo, una zona puede establecer medidas más intrusivas que las que la comunidad mundial considere necesarias, aceptables y asequibles.⁸ Por otra parte, se podrían contemplar en el acuerdo regional inspecciones por sospecha con la participación total de la parte que abrigue la sospecha, si las partes las aceptan; en el contexto del TNP no se dispone de este mecanismo específico. La "Inspección especial" prevista en los incisos 74 y 77 del INFCIRC/153 --el acuerdo de salvaguardias modelo para los Estados partes en el TNP que no poseen armas nucleares-- es diferente de una inspección por sospecha desde el punto de vista conceptual, y la disposición relativa a la ampliación del acceso consagrada en el proyecto de protocolo en el contexto de las salvaguardias mejoradas (programa de la OIEA 93+2) se concibe como una actividad rutinaria, no motivada por sospecha. La participación de inspectores expertos del país que abrigue la sospecha de que un vecino posiblemente esté violando su compromiso al realizar actividades nucleares clandestinas podría ser una condición necesaria en las regiones sujetas a una tensión elevada y que han sufrido guerras en el pasado, a fin de crear la confianza necesaria en la validez y eficacia de los acuerdos zonales. Nuevamente, estas medidas de verificación específicas y más estrictas podrían ser consideradas necesarias e inevitables por los Estados que poseen armas nucleares de facto en esas regiones, si se quiere que renuncien a la posesión de estas armas.

En consonancia con este argumento, quizá también cabría hacer notar que esas normas de verificación más estrictas podrían combinarse con una ampliación del alcance de los tratados zonales. Es notable que el Tratado de Pelindaba prohiba no sólo la producción, adquisición y posesión de armas nucleares sino también la investigación y del desarrollo de las mismas. Por otra parte, estipula el desmantelamiento de las armas nucleares y de las instalaciones relacionadas que existen actualmente. Puesto que la Comisión que se va a crear en el contexto de la entrada en vigor del Tratado de Pelindaba estará facultada para verificar, en colaboración con la OIEA, la observancia del Tratado en todos sus aspectos, tendrá competencias de amplio alcance que podrían contribuir mucho a fomentar en esta área la confianza en general, ejemplo que bien podría emularse en regiones más conflictivas.⁹

Los acuerdos zonales y la disposición al desarme por parte de los Estados que poseen armas nucleares

Dichas medidas más estrictas también podrían motivar considerablemente más a los Estados que poseen armas nucleares a proseguir con reducciones drásticas hasta llegar a la eliminación total de sus arsenales nucleares. Conforme reduzcan el número y la variedad de sus ojivas nucleares, llegará un momento en el que reconsideren su postura respecto a la seguridad en relación con los Estados que poseen armas nucleares de facto y con aquellos países que se consideran proliferadores potenciales con intenciones hostiles.

Los países sospechosos de contribuir a la proliferación calificados de potencialmente hostiles por los Estados que poseen armas nucleares --los Estados Unidos en particular-- se localizan sobre todo en regiones donde el establecimiento de zonas libres de armas nucleares promete beneficios de seguridad particulares. Si los acuerdos de verificación en la zona van claramente más allá de los contemplados en el régimen global, es probable que los Estados que poseen armas nucleares se sientan más seguros de que no correrán el riesgo de enfrentarse de repente en el futuro con un enemigo proveniente del grupo de los Estados que poseen armas nucleares o del de los otros países que les inspiran cierta desconfianza en la actualidad.

Por consiguiente, una Zona Libre de Armas Nucleares que incluyera un sistema de verificación más fuerte de lo normal ayudaría de manera considerable a convencer a los Estados que poseen armas nucleares de que su movimiento hacia la eliminación total de los arsenales no implica riesgos inaceptables respecto a sus intereses en las regiones en cuestión.¹⁰ Hasta el momento esto no sucedido principalmente porque las zonas actuales fueron establecidas por países que abrigan menos sospechas y hostilidad entre sí que las regiones del mundo más problemáticas y, por ende, más propensas a la proliferación nuclear. Sin embargo, debe esperarse que la creación de zonas libres de armas nucleares en el Este de Asia, el Sur de Asia o el Medio Oriente aproveche estas mayores posibilidades de verificación.

Efectos sinérgicos a escala regional

Si llevamos un paso más allá las consideraciones anteriores, este efecto positivo sobre la disposición al desarme por parte de los Estados que poseen armas nucleares --y también de los Estados umbral-- puede aumentar si el alcance de los tratados zonales se amplía a otras armas de destrucción masiva y a los desequilibrios convencionales grandes. Cada vez más, algunos países consideran las armas nucleares no sólo como un contrapeso de las armas nucleares que poseen Estados rivales, sino también como una respuesta potencial, y por lo tanto un medio de disuasión, ante la amenaza del uso o al uso efectivo de armas químicas y, en particular, de armas biológicas.¹¹

En el caso de que los países de una región acordaran ampliar el alcance de las prohibiciones a estas armas y adaptar los sistemas de verificación a modo de garantizar la observancia estricta de tales prohibiciones, esto, nuevamente, podría plantear la posibilidad de tomar medidas que fueran más allá de las estipuladas en las Convenciones sobre Armas Químicas o Biológicas. En la actualidad, a escala global no se da esta sinergía entre las diversas actividades regionales de verificación y fomento de la confianza, porque se establece una división estricta entre los distintos tipos de armas y las organizaciones respectivas no poseen autoridad legal para combinar sus puntos de vista. De este modo, por desgracia, se desperdician las sinergías que podrían lograrse acumulando la experiencia de todas ellas.

Dada la diversidad de la membresía de los regímenes globales, podría ser difícil llegar a un acuerdo que autorizara la cooperación estrecha entre organizaciones como la OIEA, la OPCW y la CTBTO. En estos regímenes globales, asuntos que no están directamente relacionados con los problemas de seguridad, como la transferencia de tecnología y la competitividad comercial, tienden a desempeñar un papel importante y a influir en la forma de los regímenes de verificación. Es de esperarse que los Estados miembros consideren con cautela las nuevas propuestas que podrían significar una carga para sus industrias o implicar un riesgo mayor de que la información técnica pertinente desde el punto de vista comercial se vea comprometida por la comunicación entre los organismos de inspección.

Probablemente sea mucho más fácil obtener un consenso sobre este asunto a escala regional, donde los intereses relativos a la seguridad dominan el esfuerzo de llegar a regímenes entre países vecinos, rivales potenciales y, en el peor de los casos, ex enemigos. Es probable que a esta escala se disponga de instrumentos alternos para mejorar la cooperación económica como son los proyectos conjuntos, las zonas de libre comercio o los bancos de fomento regionales. Por consiguiente, se puede esperar que se instalen y operen regímenes de control de armas y desarme --como las zonas libres de armas nucleares de destrucción masiva-- más independientes de asuntos que no tienen nada que ver.

Aparte de esto, los acuerdos regionales ofrecen la oportunidad de explotar la colaboración industrial en pro de los objetivos de verificación y de fomento de la confianza. Una organización regional que no es una zona libre de armas nucleares, EURATOM, ha tenido algunas experiencias y posee ciertas características interesantes en este sentido. EURATOM tiene el sistema de verificación más sofisticado de cualquier organización regional, aun cuando dos de los Estados miembros de la Unión Europea poseen armas nucleares. De hecho, con base en los Tratados de Roma, Francia y el Reino Unido son los únicos Estados que poseen armas nucleares en los que se obliga a que todo el ciclo civil de abastecimiento de combustible se someta a verificación para que el material nuclear no se desvíe de los fines civiles a fines militares. Sólo las instalaciones exclusivamente militares están libres de control, mientras que las de doble uso están sujetas a salvaguardias cuando procesan material destinado a usos pacíficos; pero los efectos de las salvaguardias cesan cuando contienen material para usos militares. Nominalmente, EURATOM controla todo el material físil dentro del territorio de la Unión. Todos los contratos que afectan al movimiento de entrada y salida de la Unión se deben notificar y aprobar formalmente. La Unión opera un sistema internacional de contabilidad y control del material de todos sus Estados miembros que no poseen armas nucleares.

Como el Tratado de Roma obliga a los Estados miembros a buscar la cooperación en los usos civiles de la energía nuclear, están realizando muchas actividades de cooperación. Las instalaciones delicadas, como las de enriquecimiento, son controladas por los consorcios multinacionales EURODIF y URENCO. La empresa alemana Siemens y la francesa Framatome están desarrollando conjuntamente el "Eurorreactor", un reactor hidraúlico ligero de 1500 MW para plantas de energía eléctrica civiles. Superphenix, el reactor reproductor rápido francés, también se está operando como un proyecto multinacional, al igual que el FBR alemán (abortado) en Kalkar.¹²

El que tales regímenes de verificación sinérgicos hayan aumentado la confianza bien puede ser la condición previa para que los países de regiones más difíciles consideren renunciar a sus capacidades nucleares. Es por ello que las zonas ofrecen una ventaja específica para enfrentar el obstáculo más formidable en el camino hacia un mundo libre de armas nucleares.

Acuerdos zonales más amplios y consideraciones estratégicas de los Estados que poseen armas nucleares

Ese mismo aspecto influye en las consideraciones de los propios Estados definidos oficialmente como aquellos que poseen armas nucleares. Sobre todo en los debates estratégicos franceses y estadounidenses, cada vez más se considera a las armas nucleares no sólo como una medida de disuasión ante una amenaza en el territorio del país y, posiblemente, en el de los aliados más cercanos de ese país, sino también como importantes medios de disuasión contra el uso de armas químicas y biológicas en contingencias regionales en las que pueda requerirse la intervención de los Estados que poseen armas nucleares, por ejemplo, por mandato de las Naciones Unidas. Si el Estado ofensor contra el que se dirija la intervención posee tales armas, o si éstas están presentes en un campo de acción en que se introduzcan fuerzas armadas de Estados que poseen armas nucleares, en el contexto de una misión de paz, entonces debe disponerse de la protección nuclear para evitar que cualquier actor de la región considere el uso de armas químicas o biológicas para neutralizar el poder de las fuerzas que intervengan.¹³

Ahora bien, de esto se desprende que tal disuasión puede ser decisiva para, en primer término, llevar a cabo la intervención, ya que de otra manera no se podrían introducir las tropas en el campo de acción, con base en el supuesto de que una de las partes podría usar armas no convencionales para impedir desde el principio la introducción de fuerzas extraterritoriales. Las calificaciones asignadas en la declaración de los Estados Unidos que acompaña la firma de los protocolos del Tratado de Pelindaba son una señal clara en esta dirección.¹⁴

En otras palabras, para preservar la integridad de la opción de intervención --y por ende las operaciones ordenadas por el CSNU en áreas de alto riesgo--, el objeto de la medida de disuasión se debe ampliar a modo de que abarque las contingencias no nucleares. La experiencia de Irak ha reforzado esta posición, según sus proponentes. Éstos sostienen que sólo la amenaza de una represalia nuclear , transmitida durante su reunión de enero de 1990 por el entonces Secretario de Estado Baker a su contraparte iraquí Tarik Aziz, impidió que el gobierno de Irak utilizara contra los aliados sus armas químicas y biológicas. Y únicamente el medio de disuasión nuclear --continúa el debate-- persuadió a Saddam Hussein de que restringiera al uso de municiones convencionales su ataque con misiles contra las ciudades israelíes.¹⁵

Huelga decir que esta interpretación de la utilidad de las armas nucleares plantea un formidable obstáculo nuevo al desarme nuclear. También amenaza con comprometer las garantías de seguridad para las zonas libres de armas nucleares actuales y futuras, como se indicó en la declaración de los Estados Unidos con motivo de la firma de los protocolos del Tratado de Pelindaba. En el presente contexto no comentaremos sobre los méritos o deficiencias de esta posición; pero es inmediatamente plausible que la red inmensamente densa de la verificación y la transparencia ofrecidas por las zonas regionales libres de armas de destrucción masiva ofrezca mayores perspectivas de convencer a los Estados que poseen armas nucleares de que cualquier intento de obtener tales armas se detectaría oportunamente. La detección oportuna daría un margen de tiempo que podría utilizarse para tomar medidas preventivas políticas y, en su caso, militares. De esta suerte disminuiría efectivamente la presión estratégica de conservar algunas armas nucleares como un medio residual de disuasión en una contingencia. Tal vez ésta sea la condición más importante para avanzar hacia un mundo libre de armas nucleares. Sin embargo, es claro que esta misión requeriría que las zonas libres de armas nucleares actuales ampliaran considerablemente el alcance de los tratados respectivos y sus actividades de verificación.

Limitaciones que los acuerdos zonales imponen como condición para el desarme a los Estados que poseen armas nucleares

Las zonas libres de armas nucleares contribuyen en otro aspecto al movimiento hacia un mundo libre de armas nucleares: imponen limitaciones al uso político y militar de armas nucleares y a las operaciones ilimitadas con estas armas. La primera limitación son las garantías de seguridad negativas incluidas en los protocolos relacionados con todas las zonas libres de armas nucleares que existen actualmente. En estos protocolos, los Estados que poseen armas nucleares se comprometen a no amenazar a los países de la zona con el uso o de armas nucleares o a no usarlas efectivamente contra ellos. Por virtud de este compromiso, rechazan el uso de armas nucleares en contingencias, excepto la de que se vieran amenazados o atacados con armas nucleares. Esto excluye el uso de armas nucleares en contingencias que impliquen el uso de armas convencionales o de armas nucleares no convencionales de destrucción masiva.

Fuera de las zonas, los Estados que poseen armas nucleares tendrían libertad de usar estas armas sólo en circunstancias extremas, si bien tanto las garantías de seguridad estipuladas en la Resolución del Consejo de Seguridad 985 de abril de 1995 como la interpretación del dictamen de 1966 de la Corte Internacional de Justicia, así como los límites extremos que este mismo dictamen impone a la legitimidad de la amenaza o del uso, representan restricciones similares.¹⁶

No obstante, sólo en el contexto de las zonas libres de armas nucleares los Estados que poseen armas nucleares han dado, de manera consciente e inequívoca, garantías legalmente obligatorias que incluyen dichas restricciones. Empero, cabe señalar, como ya se mencionó, que en la explicación que anexaron al firmar los Protocolos del Tratado de Pelindaba, los Estados Unidos parecen retractarse de dichas garantías absolutas con objeto de reservarse el derecho de uso en contingencias en las que un Estado que enfrente a los Estados Unidos en un conflicto armado use armas biológicas o químicas. Queda por ver si esto indica una tendencia general que merme el valor "restrictivo" de las zonas libres de armas nucleares.

La segunda restricción impuesta por una zona es la limitación geográfica del movimiento de armas nucleares. Esto se aplica igualmente a las posesiones territoriales de los Estados que poseen armas nucleares dentro de la zona ----normalmente cubiertas por otro protocolo-- y al territorio como un todo, donde los compromisos de los Estados partes prohibirían dicho movimiento, mientras que los Estados que poseen armas nucleares (en protocolos separados) se comprometen a respetar estas compromisos y, por ende, renuncian a distribuir armas nucleares en un territorio extranjero dentro de la zona.

El significado de esta restricción se aclara de inmediato si la comparamos con los patrones de despliegue que prevalecieron durante la Guerra Fría y aún prevalecen en Europa occidental. El establecimiento de bases avanzadas de armas nucleares tácticas en el territorio de Estados aliados que no poseen armas nucleares ----ampliamente practicado por los Estados Unidos y la Unión Soviética---- aumenta la flexibilidad de una postura nuclear dada y hace que las armas nucleares entren de lleno en la guerra y en las políticas de seguridad y planes de defensa de los aliados, aunque de facto y de jure sean Estados que no poseen armas nucleares

Asimismo, este establecimiento de bases avanzadas representa un incentivo inherente para ampliar la variedad del arsenal nuclear y producir tipos adicionales de ojivas nucleares para "misiones en campos de acción"¹⁷ específicas. Al excluir categóricamente este despliegue avanzado, las zonas libres de armas nucleares eliminan este incentivo e imponen restricciones a la capacidad de los Estados que poseen armas nucleares para una guerra en la que se combinen armas convencionales y nucleares en la región afectada. Lo anterior apoya la tendencia a reducir el énfasis en lo nuclear y así contribuye a una devaluación de las armas nucleares, condición indispensable para avanzar hacia un mundo libre de armas nucleares.

Por otra parte, al apreciar esta importante función de las zonas, no debemos pasar por alto sus limitaciones actuales. Estas limitaciones tienen que ver sobre todo con el área marítima. Ahí, debido a la reticencia de los navíos de Estados que poseen armas nucleares a renunciar a sus políticas de "no confirmar ni negar" la presencia de armas nucleares a bordo de sus buques de guerra, los estados costeros de las zonas que valoran la amistad y la asociación con Estados que poseen armas nucleares tienen que comprometer su principio de no despliegue.¹⁸ Se espera que acepten visitas portuarias de los buques de guerra de sus aliados sin hacer preguntas sobre los armamentos que pueden transportar dichos buques. Por consiguiente, pueden introducirse armas nucleares en sus aguas territoriales sin que lo sepan. Los buques de guerra con armas nucleares también pueden atravesar "inocentemente" un paso marítimo estrecho sin que los moleste el país costero en cuestión. Asimismo, las aeronaves que transportan armas nucleares pueden hacer escala en aeropuertos militares antes de llegar a su destino sin que la parte zonal respectiva les haga preguntas.

Por lo general, las tres posibilidades se reconocen como legales en el lenguaje de las zonas libres de armas nucleares y, en consecuencia, no representan una violación a los tratados respectivos. Sin embargo, hasta cierto punto están comprometiendo el valor de dichas zonas para limitar la libertad de acción de los Estados que poseen armas nucleares.

Queda bastante claro que esta situación tiene que cambiar, tarde o temprano, conforme el mundo avance hacia la eliminación de las armas nucleares.

Mayores restricciones en el camino al desarme nuclear

Podemos suponer, por ejemplo, que el desarme nuclear pasará por una etapa en la que a los Estados que poseen armas nucleares sólo se les permitirá desplegar armas nucleares en su propio territorio y en submarinos, la parte más invulnerable de la tríada estratégica. En este caso, los tratados zonales tendrían que modificarse para prohibir la visita portuaria de buques y el aterrizaje de aeronaves que transporten armas nucleares. Así pues, los Estados que poseen armas nucleares tendrían que renunciar a sus políticas de "no confirmar ni negar" y correspondería a los Estados pertenecientes a esas regiones asegurar el cumplimiento de las nuevas prohibiciones. Esto bien podría dar lugar al requerimiento de inspeccionar los buques entrantes con objeto de verificar si están libres de armas nucleares, o a que se denegara cualquier visita portuaria. Habría que desarrollar las técnicas de verificación para este fin; científicos soviéticos y estadounidenses, dirigidos por el Consejo de Defensa de los Recursos Naturales, han estado trabajando desde hace varios años en dichas medidas en el contexto de la prohibición de misiles nucleares de gran alcance en navíos de propósitos generales. Sus resultados podrían ser útiles para esta tarea futura.¹⁹

De igual modo, las aeronaves con capacidad nuclear que lleven a cabo misiones convencionales deben tener características discernibles que las identifiquen claramente como no nucleares y los Estados anfitriones dentro de la zona tendrán la obligación de asegurarse de que sólo las aeronaves con esas características particulares aterricen en su territorio. Huelga decir que esta obligación seguiría vigente en el mundo libre de armas nucleares; en tal situación, esta obligación relativa al cumplimiento se extendería a los submarinos, pero teniendo en cuenta las capacidades antisubmarinas de los navíos respectivos.

En un mundo libre de armas nucleares, dichas obligaciones relativas al cumplimiento seguirían existiendo, en principio, erga omnes, es decir, no sólo en relación con los Estados que se sabe que poseen armas nucleares, sino también, posiblemente, con los Estados que de facto poseen armas nucleares. Además, no sólo tendrían esta obligación los países de las zonas, sino todos los Estados que se adhirieran a un pacto de abolición nuclear. No obstante, cabría establecer una distinción ---por cierto periodo-- entre aquellos que hubieran poseído armas nucleares y las capacidades respectivas en el pasado y que, por lo tanto, estarían en "mejor" posición de eludir esta obligación y reconstituir rápidamente sus capacidades nucleares militares, y la mayoría de los Estados que no poseyeran ni hubieran poseído nunca armas nucleares. Las fuerzas armadas de estos países podrían sujetarse a un escrutinio un poco más profundo cuando se desplegaran en el extranjero. Sin embargo, quedaría por ver si estos países aceptarían estas medidas discriminatorias que serían el reverso del actual patrón de discriminación del TNP.

Podría suceder, incluso, que los países pertenecientes a un acuerdo zonal tuvieran mayor interés en que estos procedimientos de cumplimiento se apegaran a reglas estrictas y bien establecidas. Este interés se derivaría de la tradición y la combinación particular de obligaciones y complejos de seguridad regionales que constituyen las raíces del concepto de zona. De esta forma, posiblemente el mundo se enfrentaría a una "discriminación pasiva", en la que los países que hayan sido umbral o poseído armas nucleares tendrían que ofrecer mayor transparencia y una "discriminación activa", la cual impondría a las partes de un acuerdo zonal más obligaciones relativas al cumplimiento.

La mayor responsabilidad de cumplimiento plantea de inmediato la pregunta de cómo reaccionarían los estados zonales a una confrontación con una potencia nuclear "desleal" que contara con una mayor capacidad militar que la del conjunto de los países de la región. Esta cuestión se relaciona con el problema general de los acuerdos colectivos de seguridad en un mundo no nuclear y con toda la cuestión de las garantías de seguridad positivas, vista bajo una nueva luz y con mayor apremio. La responsabilidad del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas de atender una contingencia de este tipo con rapidez y eficacia es obvia; pero igualmente obvia es la gran dificultad que surgiría si una de las cinco potencias a la que se le hubiera impuesto un veto bloqueara la decisión respectiva. Resulta bastante claro que esto tiene que ver con la cuestión más amplia de cómo se garantizará la seguridad en un mundo libre de armas nucleares. Sin embargo, aún hoy en día esta cuestión es en principio importante para los países de una región zonal.²⁰

¿Las zonas libres de armas de armas nucleares caerán en desuso en un mundo libre de armas nucleares?

Esto nos lleva a nuestra última reflexión: un mundo libre de armas nucleares crearía para todo el mundo condiciones de las que en la actualidad sólo gozan las zonas libres de armas nucleares. A primera vista, podría parecer que estas zonas se volverán obsoletas y que deberán fusionarse con el régimen global que establecerá, y con el tiempo custodiará, la eliminación definitiva de las armas nucleares.

Sin embargo, si lo pensamos de nuevo, esta conclusión sobre la obsolescencia puede ser prematura. En los acuerdos zonales, los vecinos expresan el compromiso mutuo específico de cuidar la seguridad de todos. Estos acuerdos demuestran la preocupación que todos ellos comparten por la seguridad de la región y su voluntad de atenuar el dilema de seguridad de todos los Estados vecinos aceptando voluntariamente restringir el armamento propio y la consecuente carga de la verificación (pasiva) y la transparencia. Como la seguridad es sobre todo una cuestión regional,²¹ estos compromisos siguen cumpliendo con una función esencial, ya sea que el mundo se vuelva no nuclear o no. En este sentido, el concepto de zona no sólo se vincula con el desarme, sino con la causa de la paz, más elevada, a la que supuestamente sirve el desarme.

Ya se ha hecho hincapié en que los acuerdos regionales pueden contener estipulaciones de mayor alcance en cuanto a la verificación y la transparencia que los acuerdos globales, incluyendo la sinergía de varios regímenes de verificación. Esto no sólo es una condición previa para que algunas regiones pasen a la categoría de no nucleares, también es una condición previa para que permanezcan en esa categoría por tiempo ilimitado. En los casos en que las tensiones regionales provoquen un recelo continuo, son indispensables reglas muy estrictas para que estos rivales regionales cumplan con sus compromisos no nucleares. También es muy probable que estas funciones se cumplan de manera óptima únicamente cuando los acuerdos zonales se hayan trasladado de áreas exclusivamente no nucleares a zonas libres de todo tipo de arma de destrucción masiva.

Conclusiones

Por todas estas razones, no debe subestimarse la contribución positiva de las zonas libres de armas nucleares a la causa del desarme nuclear. Crean condiciones importantes en las que los Estados que poseen armas nucleares y los Estados umbral pueden estar más dispuestos a considerar deshacerse de sus armas nucleares, y disuaden a los países que de otra forma considerarían hacerse de armas nucleares. Restringen la libertad de acción de los Estados que poseen armas nucleares y, de esta manera, subrayan el proceso de reducción del énfasis en lo nuclear. Establecen acuerdos especiales en regiones particularmente difíciles que ayudan a todos los países de la región, así como a las potencias extrarregionales con intereses vitales en esa región, a mantenerse en la categoría de no nucleares.

Por consiguiente, la creación de nuevas zonas libres de armas nucleares y el fortalecimiento de las ya existentes debe considerarse un complemento de otras rutas hacia el desarme nuclear: negociaciones bilaterales o P5 sobre la reducción de armas nucleares, negociaciones multilaterales con miras a establecer reglas globales y actividades de programas generales y el establecimiento de normas a través de organismos como el Comité de Canberra, la Corte Internacional de Justicia o la red de ONG que colaboran en la abolición nuclear. En este contexto, los acuerdos regionales como las zonas libres de armas nucleares contribuyen de manera significativa a todo el proceso.

A fin de optimizar esta contribución, podrían darse pasos en cuatro sentidos. Primero, deberían establecerse nuevas zonas libres de armas nucleares, para ampliar más que nunca el área del globo inaccesible a las armas nucleares. Segundo, las zonas actuales podrían considerar el fortalecimiento de los compromisos existentes (por ejemplo, medidas de verificación más intrusivas, mayor transparencia), así como su ampliación (por ejemplo, ampliar el alcance de los acuerdos zonales a más tipos de armas). Tercero, conforme avance el desarme nuclear, las partes de las zonas deben tener el cuidado de adaptar de manera consecuente sus propios tratados, sobre todo agregando protocolos que prohiban el tránsito de armas nucleares y estipulando más obligaciones en materia de cumplimiento. Cuarto, podrían desarrollarse mecanismos para vincular entre sí a las zonas libres de armas nucleares que comparten fronteras, a fin de adaptar los compromisos de cada una de ellas y convenir en medidas conjuntas en relación con el cumplimiento. Éste es un programa realmente vasto y difícil.

REFERENCIAS:

(1) El presente artículo se basa en investigaciones realizadas en un proyecto del PRIF sobre el desarme nuclear total. Este proyecto está financiado por la Fundación Wolkswagen.

(2) Confróntese Helen Leigh-Pippard, "Nuclear-Weapon Free Zones", en Darryl Howlett/John Simpson, Nuclear Non-Proliferation, A reference handbook, Harlow, Longman, 1992, S. 63-66.

(3) Confróntese Edmundo Fujita, "The Prevention of the Geographical Proliferation of Nuclear Weapons: Nuclear-Free Zones and Zones of Peace in the Southern Hemisphere", UNIDIR Research Papers No. 4, Nueva York, Naciones Unidas 19989.

(4) George Bunn/Roland Timerbaev, "Security Assurances to Non-Nuclear Weapons States", en The Non-Proliferation Review, vol. 1, no. 1. otoño de 1993, pp. 11-20.

(5) Jan Prawitz, "A Nuclear-Weapon Free-Zone from the Black Sea to the Baltic", PPNN Issue Review, Southampton, PPNN 1997.

(6) Confróntese R. Redick, "Latin America's Emerging Non-Proliferation Consensus", en Arms Control Today, jg. 24, no. 2, marzo de 1994, s. 3-9.

(7) Confróntese Leonard S. Spector/Mark G. McDonough/Evan S. Medeiros, Tracking Nuclear Proliferation. A Guide in Maps and Charts, 1995, Washington, D.C., Carnegie Endowment for International Peace, 1995; un análisis más reciente y más amplio de las capacidades nucleares de estos países es David Albright/Frans Berkout/William Walker, Plutonium and Highly Enriched Uranium 1996. World Inventories. Capabilities and Policies, Oxford, Oxford University Press, 1977.

(8) Un grupo de expertos ha considerado medidas de mayor alcance como condiciones previas para establecer una zona de esta naturaleza en el Medio Oriente; cf., James Leonard, Jan Prawitz, Benjamin Sanders, "Study on Effective and Verifiable Measures Which Would Facilitate the Establishment of a Nuclear-Weapon-Free Zone in the Middle East", Informe del Secretario General de las Naciones Unidas, oct. de 1990, AGNU, 45o. Período de Sesiones, Doc. A/45/435, 10 de oct. de 1990 y también Jonathan B. Tucker, "Monitoring and Verification in a Noncoperative Environment: Lesson from the U.N: Experience in Iraq", en The Nonproliferation Review, vol. 3, no. 3, primavera-verano de 1996, 1-14.

(9) David Fischer, "The Pelindaba Treaty: Africa Joins the Nuclear-Free World", en Arms Control Today, vol. 25, no. 10, diciembre de 1995-enero de 1996, pp. 9-14.

(10) Lewis A. Dunn, "Rethinking the Nuclear Equation: The United States and the Nuclear Powers", en The Washington Quarterly, jg. 17, no. 1, 1993, s. 5-25.

(11) George H: Quester/Victor A. Utgoff, "No-First-Use and Nonproliferation: Redefining Extended Deterrence", The Washington Quarterly, vol. 17, no. 2, primavera de 1994, pp. 103-114; George Quester, "Nuclear proliferation and the elimination of nuclear weapons", en Regina Cowen Karp (ed.), Security Without Nuclear Weapons? Differente Perspectives on Non-Nuclear Security, Oxford, Oxford University Press, 1992, 202-225.

(12) Darryl Howlett, Euratom and Nuclear Safeguards, Houndmilles, Basingstoke, Macmillan 1990; Comisión Europea, Memorándum sobre las actividades de la Comunidad Europea de Energía Atómica pertinentes para los objetivos de los Artículos III y IV del Tratado de No Proliferación de Armas Nucleares. Documento preparado por la Comisión de Comunidades Europeas para la Conferencia de 1995 de Revisión y Extensión del TNP, Bruselas, 1995.

(13) Oficina del Secretario de la Defensa, Proliferation: Threat and Response, Washington, D.C., 1996, s. 50.

(14) N. del E. "Negative Security Assurances", en Disarmament Diplomacy, no. 5, mayo de 1996, s. 42.

(15) Por ejemplo, C. Bailey, "Responding to the Threat of Biological Weapons", en Security Dialogue, vol. 26, no. 5, 1995, 383-397, partic. la p. 391.

(16) Corte Internacional de Justicia, año 1996, 8 de julio, Lista General no. 958, julio de 1996, "Legalidad de la amenaza o el uso de armas nucleares".

(17) Lawrence Freedman, The Evolution of Nuclear Strategy, 2nd. ed., Basingstoke, Macmillan, 1989.

(18) Recordemos el ejemplo de Nueva Zelandia, Wade Huntley, "The Kiwi that Roared; Nuclear-Free New Zealand in a Nuclear-Armed World", en The Nonproliferation Review, vol. 4, no. 1, otoño de 1996, 1-16.

(19) Confróntese Steve Fetter et al., "Detecting Nuclear Warheads", en Science and Global Security, vol. 1, 1990, 225-302.

(20) He tratado de analizar este problema y sus posibles soluciones en Harald Müller, "Between Security Council Inaction and Self-Helplessness: The Case for a Positive Security Assurance Alliance", en Virginia Foran (ed.), Security Assurances, Implications for the NPT and Beyond, Washington, D.C., Carnegie Endowment for International Peace, 1995, s. 25-38.

(21) Barry Buzan, People, States and Fear: An Agenda for International Security Studies in the Post-Cold War Era, Hemel Hempstead; Harvester-Wheatshead, 1991.