PRECEDENTES Y LEGADOS
LA CONTRIBUCIÓN DE TLATELOLCO AL SIGUIENTE SIGLO

John R. Redick, Profesor,
Universidad de Virginia

INTRODUCCIÓN

Según la mayoría de los registros históricos, Tlatelolco se originó en el clímax de la crisis de los misiles cubanos de 1962, cuando los Estados latinoamericanos y del Caribe se encontraron en la posición de peones y blancos potenciales de una controversia entre las superpotencias nucleares. En realidad, la crisis de los misiles en Cuba fue sólo un catalizador que dio impulso político a un movimiento con raíces más viejas y profundas.

En 1958, Costa Rica ofreció a la Organización de los Estados Americanos (OEA) la primera propuesta para un acuerdo de control de armas nucleares en América Latina, en un contexto de una iniciativa más amplia de control regional de armas. La propuesta de Costa Rica convocaba a los Estados latinoamericanos a " no fabricar armas nucleares o adquirirlas de las potencias que las fabrican".¹ Esta propuesta, al igual que las propuestas chilenas subsiguientes (1959-1960), despertó el interés en muchas capitales latinoamericanas. Sin embargo, fue imposible avanzar en el control regional de armas dentro del sistema interamericano.

Aproximadamente al mismo tiempo, sin embargo, las semillas de la Zona Libre de Armas Nucleares de Latinoamérica también estaban germinando en África. Estimulados por los ensayos nucleares franceses en el Sahara (1960) y los crecientes indicios de interés en las armas nucleares por parte del gobierno de Sudáfrica, partidario del apartheid, los Estados africanos empezaron a pedir la creación de una Zona Libre de Armas Nucleares. En 1961, la 16ª Asamblea General de los Estados Unidas apoyó una resolución que ponía énfasis en que África debía permanecer al margen de la carrera armamentista nuclear y que debía considerarse al continente africano como una zona libre de armas nucleares.² Brasil fue el único Estado latinoamericano que apoyó esta resolución; hubo diecisiete abstenciones, entre ellas la de México.

El interés de los Estados africanos en crear una Zona Libre de Armas Nucleares tuvo una fuerte resonancia en Brasil en el periodo de 1960-1961. En ese época, el gobierno brasileño (bajo el mandato de Janio Quadros y, posteriormente, de Joáo Goulart) mantenía relaciones diplomáticas estrechas con los Estados africanos que habían contribuido significativamente a la rica herencia cultural brasileña. En septiembre de 1962, antes de la crisis de los misiles en Cuba, el embajador brasileño ante el Comité para el Desarme Nuclear de Ginebra, Alfonso Arinos de Melo Franco, propuso a la 17ª Asamblea General de la ONU que la resolución del año anterior relativa a la desnuclearización de África se ampliara a América Latina.³

A principios de 1962, el gobierno mexicano nombró a Alfonso García Robles embajador en Brasil. García Robles ya tenía una carrera sumamente distinguida como miembro de la delegación mexicana ante la Conferencia de San Francisco (que creó a las Naciones Unidas) y, posteriormente, como miembro de la Secretaría de la ONU y en otros cargos importantes en la Secretaría de Relaciones Exteriores de México. García Robles presenció los debates en la Secretaría de Relaciones Exteriores de Brasil y terminó convencido de la importancia de una Zona Libre de Armas Nucleares en América Latina. Más tarde, persuadió al Secretario de Relaciones Exteriores de que México debía asumir una posición de liderazgo y, en marzo de 1963, el Presidente López Mateos extendió a los presidentes de Brasil, Chile, Ecuador y Bolivia la invitación de que se unieran a ese esfuerzo. El resto, como comúnmente se dice, ya es "historia".

Estos breves antecedentes históricos de Tlatelolco ilustran un punto importante: el poder de las ideas y la importancia del liderazgo individual. La idea de una Zona Libre de Armas Nucleares tuvo múltiples orígenes y autores y precedió a la crisis de los misiles, pero en última instancia fue Alfonso García Robles, un gran mexicano, un gran latinoamericano y un gran ciudadano del mundo, quien hizo las veces de líder. Si existe un legado sobresaliente de Tlatelolco, es que cuando la tenacidad individual y el liderazgo se unen a un objetivo noble, se puede mejorar la condición humana. El legado de Tlatelolco es la esperanza y confianza en un futuro mejor.


LAS CONTRIBUCIONES PERDURABLES DE TLATELOLCO

Las principales contribuciones de Tlatelolco al control de armas y al desarme ha sido bien documentadas por estudiosos y expertos. Éstas incluyen:

- Fue la primera Zona Libre de Armas Nucleares en un área poblada;
- el compromiso de las partes de aceptar las salvaguardias de amplio alcance de la OIEA;
- la prohibición de bases de armas nucleares controladas por extranjeros (no estipulada en el TNP);
- los innovadores procedimientos de puesta en vigor;
- la inclusión de protocolos obligatorios de apoyo a los Estados que poseen armas nucleares y a los que tienen intereses en la región;
- una estructura organizativa que incluye la Conferencia General, el Consejo y la Secretaría (OPANAL)
- y la expectativa de que Tlatelolco serviría como modelo para otras regiones.

Este ensayo, sin embargo, subraya algunas de las contribuciones menos obvias pero más perdurables de Tlatelolco.

(1) El valor de una zona parcial.

Tlatelolco demostró el valor del acuerdo de una Zona Libre de Armas Nucleares aun si inicialmente no se cuenta con la participación de los países "centrales" de una región. La sabiduría convencional desde hace largo tiempo aceptada por muchos expertos y encargados de formular las políticas sugiere que para que una zona sea eficaz y merezca el apoyo del extranjero, debe tener la participación de todas los Estados "importantes" de la región. No obstante, la zona latinoamericana existió veinticinco años sin la participación completa de muchos Estados que, desde todos los puntos de vista (tamaño, PNB, población, desarrollo nuclear) son clave en la región. Durante la larga ausencia de estos Estados, muchos expertos, equívocamente, menospreciaron el valor de la Zona Libre de Armas Nucleares de América Latina al pasar por alto puntos importantes que lo siguen siendo en la actualidad. Primero, aún sin la participación de todos los Estados de la región, la zona tenía un valor porque brindaba seguridad a los Estados latinoamericanos que era Partes Contratantes en el tratado. De importancia similar era el hecho de que, aún sin la participación de Estados importantes, durante veinticinco años el Tratado de Tlatelolco definió a la "norma" regional de la proscripción de armas nucleares en Latinoamérica. Se consideró que esos Estados importantes que no eran Partes Contratantes (Argentina, Brasil, Cuba y Chile) se desviaban de la "norma" o de la voluntad común de sus vecinos latinoamericanos. La existencia de la zona, aunque incompleta, definió un objetivo común que al parecer de la mayoría de los latinoamericanos en el transcurso del tiempo y de las condiciones políticas podría atraer a todos los Estados latinoamericanos. La lección de Tlatelolco se aplica hoy en día a otras regiones, incluidas las que están sujetas a tensión, donde las condiciones políticas pueden impedir la participación de todas los Estados en un acuerdo propuesto para crear una zona. Tlatelolco nos enseña el valor real de negociar aunque sea una zona parcial, porque al hacerlo determinamos la norma del futuro.

(2)Un procedimiento de puesta en vigor diferenciado

El innovador procedimiento de puesta en vigor de Tlatelolco sugiere una segunda contribución pertinente para ciertas regiones que carecen de Zonas Libres de Armas Nucleares, como el Medio Oriente. Ideado por García Robles como un acto de conveniencia política, el procedimiento (Artículo 28, Inciso 2) permitió que el tratado entrara en vigor para aquellos Estados que decidieran renunciar a ciertos requisitos: ratificación del tratado y adhesión por parte de todos los Estados latinoamericanos a las salvaguardias de la OIEA, y la conclusión de los acuerdos protocolarios de apoyo por parte de los Estados que poseen armas nucleares y los estados externos con intereses territoriales en la zona. Este procedimiento, menos célebre pero trascendente a largo plazo, también permitió a algunos Estados latinoamericanos que en ese momento decidieron no ser Partes Contratantes plenas que mantuvieran un vínculo orgánico con el tratado. Esto se logró diferenciando entre "las Partes Contratantes" (es decir, aquellos Estados que habían renunciado a las estipulaciones del Artículo 28, Inciso 1, aceptando así la entrada en vigor del tratado en su territorio, y los "Signatarios" (los Estados que lo habían firmado y ratificado, incluidos aquellos que no habían renunciado a las estipulaciones del Artículo 28, Inciso 1, y para los que no entró en vigor el tratado). Las Partes No Contratantes que eran Signatarios, como Brasil y Chile, mantuvieron un mecanismo de asesoría e influencia respecto del contenido del tratado (Artículo 6), mientras que las Partes Contratantes seguían teniendo la autoridad última.

Lo importante de esto para una región como el Medio Oriente es que se sugiere un método de vinculación formal con un sobre una Zona Libre de Armas Nucleares para Estados que (como Israel) no están preparados para permitir que entre en vigor en su territorio. La obligación que estos Estados contraen simultáneamente es que no tomarán medidas adicionales contrarias a los objetivos del tratado mientras éste no entre en vigor en su territorio. Esta relación de podría ser medio creativo para vincular a todos los Estados del Medio Oriente con un acuerdo sobre una zona parcial a corto plazo, y a un proceso de largo plazo para completar una Zona Libre de Armas Nucleares regional.

(3) Creación de un contexto político de acercamiento

Una tercera contribución de Tlatelolco fue que ayudó a establecer el contexto político propicio para el acercamiento entre Argentina y Brasil en materia nuclear y su adhesión al régimen de no proliferación nuclear.⁴ Fue durante las etapas posteriores de las negociaciones de Tlatelolco (1964-1967) cuando, por primera vez, estos dos Estados empezaron a debatir y adoptar posturas comunes respecto de cuestiones nucleares delicadas. Durante muchos años después de que se terminó el Tratado de Tlatelolco, estas posturas comunes se manifestaron como una oposición a lo que se percibía como un régimen de no proliferación discriminativo. Con el tiempo, en un lapso de décadas, dieron un giro positivo hacia el establecimiento de medidas que favorecieron la confianza y de un régimen bilateral de contabilidad y control (la ABACC), la aceptación de salvaguardias de amplio alcance de la OIEA y la adhesión total al Tratado de Tlatelolco modificado. Estos cambios significativos en las políticas nucleares de Brasil y Argentina ayudaron a acelerar y profundizar la cooperación económica, militar, científica y política entre ellos. La mitigación consecuente de su rivalidad y desconfianza históricas a su vez contribuyó de manera significativa a la paz y a la seguridad de toda la región de América Latina.

Durante este proceso de fomento de la confianza bilateral, que abarcó dos décadas, los dirigentes de Argentina y Brasil no pudieron ignorar el objetivo de Tlatelolco de liberar totalmente a la región de las armas nucleares. En parte debido a la importancia que otros países latinoamericanos le atribuían a este objetivo, Brasil y Argentina se comprometieron a no tomar ninguna medida que contraviniera los objetivos del Tratado de Tlatelolco. Al comprometerse a respetar los objetivos del tratado, estos dos rivales históricos también se enviaron un mensaje mutuo: que debían frenar su competencia nuclear.

Si no hubiera existido el régimen de Tlatelolco, la competencia nuclear en el Cono Sur quizá habría tomado un cariz muy distinto y probablemente ominoso que podría haber desestabilizado toda la región. Ahora, estos dos países no sólo ya se adhirieron al régimen del Tlatelolco sino que también están asumiendo una importante posición de líderes en lo que toca a las iniciativas globales de no proliferación. Esta contribución de Tlatelolco indica cómo una zona libre de armas nucleares puede contribuir a mitigar las rivalidades y la desconfianza históricas y a crear innovadores mecanismos bilaterales de control de armas nucleares.

(4) Organismo para el control de las armas nucleares en la región

La cuarta contribución de Tlatelolco fue que ayudó a establecer el concepto de un mecanismo de control regional activista dirigido por una secretaría profesional y sustentado por las Partes Contratantes. Al crear el OPANAL, someterlo a la dirección de profesionales sumamente distinguidos y darle un apoyo financiero modesto, pero vital, las Partes en el Tratado de Tlatelolco sentaron un importante precedente que más tarde se tuvo en cuenta en los acuerdos de África y el Sudeste Asiático (y en menor medida en la Zona del Pacífico Sur). Puesto que es el más avanzado y elaborado de estos organismos regionales, el OPANAL va "abriendo brecha" conforme evoluciona y asume nuevas tareas y responsabilidades. Éstas incluyen el fomento de la cooperación regional en los usos pacíficos de la energía nuclear mediante una cooperación más estrecha con la OIEA y ARCAL, y con ABACC. Otra área nueva de responsabilidad del OPANAL son las implicaciones ambientales de la energía nuclear, que incluyen la seguridad de las instalaciones nucleares, el almacenamiento y la eliminación de desechos nucleares y el transporte de material físil en la zona. Esto último reviste particular importancia para los Estados latinoamericanos, como lo demuestran declaraciones recientes de Brasil, Argentina, Chile y Uruguay.⁵

Por último, el OPANAL, con el apoyo de la Conferencia General, puede ofrecer los beneficios de su experiencia a otras zonas de África, el Sudeste de Asia y el Pacífico Sur y colaborar con sus dirigentes para movilizar el apoyo a otras zonas libres de armas nucleares incluidas en regiones sujetas a tensión.

(5) Responsabilidad de los Estados por las armas nucleares

La quinta contribución de Tlatelolco, de carácter duradero, fue el establecimiento del principio de la responsabilidad de los Estados por las armas nucleares. Conforme a lo estipulado en el Protocolo 2, por primera vez los Estados que poseían armas nucleares se vieron obligados a asumir una postura legal respecto una zona libre de armas habitada por gente, no por pingüinos. Por primera vez se pidió a los Estados que poseían armas nucleares que aceptaran el principio de que los grupos regional podían renunciar a la carrera armamentista nuclear. Al exigir que estos Estados definieran claramente sus posturas en relación con la zona libre de armas nucleares latinoamericana, Tlatelolco sentó un precedente para la relación de dichos Estados con zonas futuras de naturaleza similar en otras áreas.

Por desgracia, en lo que se refiere al apoyo a nuevos acuerdos sobre zonas libres de armas nucleares, la actitud de esos Estados se ha caracterizado por la indiferencia y la resistencia. El proceso de obtención del apoyo a Tlatelolco por parte de todos los Estados que poseían armas nucleares se prolongó y dificultó innecesariamente. Más tarde, Francia, secundada por el Reino Unido y los Estados Unidos, suspendió su apoyo al Tratado de Rarotonga hasta la realización de una serie de ensayos nucleares. Ahora, esos países y China se niegan a apoyar el Tratado de Bangkok. Y más recientemente, el Reino Unido, Francia y los Estados Unidos se opusieron a una resolución de la 51a. Asamblea General de la ONU en la que se pide la consolidación de las zonas libres de armas nucleares existentes (América Latina, África, Pacífico Sur, Sudeste de Asia y la Antártida) en una sola Zona del Hemisferio Sur. De todas las potencias nucleares, únicamente China apoyó la resolución; Rusia se abstuvo. Las razones esgrimidas por los Estados que se opusieron son las referencias que se hacen al Tratado de Bangkok en la resolución y su preocupación por la libertad de navegación en alta mar.⁶ Respecto a lo primero, es razonable preguntar de qué manera una declaración de apoyo generalizada podría comprometer los esfuerzos actuales por modificar algunos elementos del Tratado de Bangkok? En lo que toca a la navegación en alta mar, numerosas delegaciones del Sudeste de Asia han señalado que la resolución incluye un lenguaje que se considera aceptable en otros acuerdos sobre zonas libres de armas nucleares que han recibido el apoyo de los Estados que poseen armas nucleares y que se refieren a los derechos de paso en el espacio marítimo. Los Estados que poseen armas nucleares han respondido a esta interrogante así: "Si la nueva zona no abarcará el alta mar, ¿qué añadirá a las zonas existentes?⁷

La respuesta esta pregunta nos remite al principio de la responsabilidad de los Estados por las armas nucleares y se puede encontrar en el Inciso Cuarto del Preámbulo del Tratado de Tlatelolco, donde se dijo por primera vez:

"que las zonas militarmente desnuclearizadas no son un fin en sí mismas, sino más bien un medio para lograr el desarme generalizado y total en una fase posterior".

Con estas palabras, se reconoce a Tlatelolco no sólo como la fuente de la cual emanarán otras zonas libres de armas nucleares sino también como un primer paso vital en el proceso de desarme a largo plazo. Los Estados que poseen armas nucleares han creado el problema de la proliferación al desarrollar estas terribles armas de destrucción masiva. Y en un momento en que muchos de los líderes militares más distinguidos del mundo están señalando su inutilidad como instrumentos de combate, es una desgracia que los Estados que poseen armas nucleares no acojan con un entusiasta abrazo a las Zonas Libres de Armas Nucleares. Sin embargo, no se deben detener los esfuerzos para crear otras zonas libres de armas nucleares; más bien, habría que recordar las palabras sencillas, sinceras y directas del "padre del Tratado de Tlatelolco" referentes a su esperanza de que los esfuerzos de América Latina estimularan:

La ampliación gradual de las zonas del mundo en las que están prohibidas las armas nucleares, hasta un punto en que los territorios de las potencias que poseen estas terribles armas de destrucción masiva se conviertan en una especie de islotes contaminados en cuarentena.⁸

REFERENCIAS:

(1) El texto de la propuesta de Costa Rica se puede encontrar en: Rosita Rieck Benett, " The Costa Rican Limitation of Armaments Plan: An Analysis of the Debates in the Council of the Organization of American States," Legislative Reference Service, library of Congress,, Washington, D.C., 1959, pp 1-3.

(2) Resolución de la Asamblea General de las Naciones Unidas/652 (XVI), 24 de noviembre de 1961.

(3) El Organismo Estadounidense para el Control de Armas y el Desarme, Documents on Disarmament, julio-diciembre de 1962, p. 1034. El 29 de octubre de 1962, después de la crisis de los misiles en Cuba, la propuesta de Melo Franco se sometió formalmente al Primer Comité de la Asamblea General de las Naciones Unidas. En noviembre de 1962 Bolivia, Chile y Ecuador secundaron la propuesta de Brasil de revisar una resolución de la Asamblea General de la ONU en la que se apoyaba a la zona libres de armas nucleares de América Latina.

(4) John R. Redick, Julio C. Carasales y Paulo S. Wrobel examinan la evolución de la relación entre Brasil y Argentina en materia nuclear en "Nuclear Rapprochement : Argentina, Brazil and the Non-Proliferation Regime", The Washington Quarterly", Vol. 18, enero de 1995 ; y John Redick también en Nuclear Illusions : Argentina and Brasil, The Henry L. Stimson Center, Washington, D.C., 1995.

(5) Declaración conjunta de Brasil, Argentina, Chile y Uruguay acerca del transporte de desechos radiactivos, Secretaría de Relaciones Exteriores, Brasil, 17 de julio de 1997; Transporte de desechos radiactivos, comunicado de prensa, Gobierno de Argentina, 15 de enero de 1997.

(6) Texto de la alocución de la delegación Británica ante los Estados Unidas (hablando en nombre de los Estados Unidos y Francia) para explicar la votación de estos tres Estados en contra de una resolución de la Asamblea General de la ONU a favor de una zona libre de armas nucleares en el Hemisferio Sur y las áreas adyacentes (A/Res/51/45B), aprobada el 10 de diciembre de 1996 por 129 votos a favor, 3 en contra y 38 abstenciones. Véase el texto de la resolución en PPNN Newsbrief, No. 36, 4o. trimestre, 1996.

(7) Alocución británica ante la Asamblea General de la ONU citada en la nota al pie No. 6 (10 de diciembre de 1996).

(8) Alfonso García Robles, alocución ante la Asamblea General de la ONU (A/C.1/Pev 1018), 13 de diciembre de 1974).