Los Acuerdos de Salvaguardias del OIEA y
el cumplimiento
de las Partes en las Zonas Libres de Armas Nucleares
Dr. Hans Blix
Director General del Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA)
1. Hoy en día existen cuatro tratados multilaterales que establecen Zonas Libres de Armas Nucleares en áreas
(ZLAN) habitadas y que cubren casi la mitad de los países del mundo.1
En orden cronológico, son: Tratado para la Proscripción de las Armas Nucleares en la América
Latina y el Caribe (Tratado de Tlatelolco); Tratado sobre la Zona Libre de Armas Nucleares del Pacífico
Sur (Tratado de Rarotonga); Tratado sobre la Zonas Libre de Armas Nucleares del Sureste Asiático (Tratado
ZLANSEA); y Tratado sobre la Zona Libre de Armas Nucleares en África (Tratado de Pelindaba). Además,
existe un acuerdo bilateral en el que Brasil y Argentina se comprometen a la prescripción de armas nucleares.2
2. Las obligaciones contraidas por las partes conforme a los acuerdos vigentes sobre las ZLAN difieren de un tratado
a otro, al igual que los acuerdos de verificación y las obligaciones de la Organización Internacional
de Energía Atómica. No obstante, comparten algunos denominadores comunes; todas las ZLAN representan
el enfoque "acumulativo" de la distensión, la limitación de armamento, el desarme y la
eliminación final de las armas nucleares. Su objetivo común es asegurar que la zona en cuestión
sea liberada de la amenaza de una guerra nuclear, mediante garantías específicas o adicionales contra
la proliferación "horizontal" en determinada región y protegiendo a los países de
la zona de una acción por parte de un Estado con armamento nuclear incompatible con el tratado o acuerdo
correspondiente.
3. Una de las características comunes de todos estos tratados o acuerdos es el compromiso de las partes
suscribir los acuerdos de la OIEA para la aplicación de salvaguardas en lo relativo a sus actividades nucleares
pacíficas respectivas presentes y futuras (llamados acuerdos de salvaguardas de "amplio alcance"
o "amplios"). Estos acuerdos se basan, ya sea de jure o de facto, en el modelo,3 adoptado por los Estados Miembros de la IAEA para los acuerdos de salvaguardas
de amplio alcance que se señalan en el Tratado sobre la No Proliferación de Armas Nucleares (TNP).4
4. Sin embargo, como el concepto de las ZLAN ha evolucionado, también ha evolucionado la función
de la IAEA en estas zonas. Un breve resumen de los distintos acuerdos sobre las ZLAN demuestra los cambios que
ha sufrido la función de la IAEA en la formulación, la ejecución y el cumplimiento de dichos
acuerdos.
El Tratado de Tlatelolco5
5. El primer enfoque zonal de la no proliferación en una región poblada fue el Tratado de Tlatelolco
de 1967, que los Estados latinoamericanos suscribieron la víspera de la crisis de los misiles cubanos. Desde
sus inicios, el objetivo inicial de este Tratado fue controlar las condiciones de seguridad internas y regionales
con miras a fomentar el desarrollo económico, social y cultural y proteger a la región contra la
persistencia de la rivalidad entre las superpotencias. El sistema de seguridad establecido tiene el propósito
de asegurar que la Partes Contratantes cumplieran con el compromiso de usar exclusivamente para fines pacíficos
sus materiales e instalaciones nucleares e impedir, en sus territorios respectivos, cualquier intento de hacer
ensayos, usar, fabricar, producir o adquirir armas nucleares. Asimismo, prohibe recibir, almacenar, instalar, desplegar
o poseer en cualquier forma armas nucleares dentro de los territorios respectivos de las Partes.
6. El Artículo 13 del Tratado de Tlatelolco obliga a las Partes Contratantes a negociar acuerdos multilaterales
o bilaterales con la IAEA para la aplicación de salvaguardas relativas a dichas actividades nucleares de
las partes.
7. En agosto de 1992, la Conferencia General de OPANAL modificó los Artículos 14 a 16 del Tratado,
con el fin de reforzar la participación potencial de la IAEA en las inspecciones especiales previstas en
el Tratado. Lo anterior incluye no sólo las inspecciones en el contexto de las salvaguardas sino también,
en su caso, la verificación del cumplimiento de cualesquiera de las obligaciones asumidas por la Partes.
8. Treinta y dos países de América Latina y el Caribe son partes en el Tratado de Tlatelolco y treinta
y uno también lo son en el TNP. De conformidad con cualquiera de estos Tratados, o con ambos,6 la OIEA está implantando salvaguardas amplias en nueve de
esos países. Puesto que Cuba firmó el Tratado de Tlatelolco en marzo de 1995, es posible que próximamente
éste entre en vigor en toda su zona de aplicación. Asimismo, para que el Tratado entre plenamente
en vigor en la zona completa, es clave que todas las partes Contratantes suscriban el acuerdo de salvaguardas
correspondiente con la OIEA. Durante 1996 y 1997, la Secretaría de la OIEA ha realizado amplios esfuerzos
para obtener todas las aprobaciones necesarias de tales acuerdos. Para facilitar el proceso y evitar duplicaciones
innecesarias y retrasos, la Junta de Gobierno de la OIEA autorizó al Director General a confirmar, mediante
correspondencia con los Estados indicados de la región de América Latina y el Caribe, entre otros,
que los acuerdos de salvaguardas de amplio alcance suscritos conforme al TNP cumplan con los requisitos que señalan
el Tratado de Tlatelolco para que las Partes Contratantes suscriban acuerdos de salvaguardas con la Organización.7
El Tratado de Rarotonga8
9. El Tratado de Rarotonga9 fue una reacción a
la decisión de Francia de cambiar, después de la independencia de Argelia, sus ensayos nucleares
a los atolones de Mururoa y Fangataufa. Esto exacerbó las crecientes preocupaciones regionales acerca de
los asuntos nucleares, por varias razones, entre las cuales la proliferación de armas nucleares de las décadas
de 1960 y 1970 no es la menos importante; la descarga de desechos nucleares en el mar; y el temor de que tal descarga
contaminara recursos marinos vitales. Este Tratado es una manifestación del deseo de los países del
Foro del Sur del Pacífico de preservar su región de la rivalidad entre las superpotencias y proteger
su paz, su seguridad y sus recursos naturales.
10. Aparte del requisito de que cada Estado Parte suscriba un acuerdo de salvaguardas de amplio alcance con la
OIEA,10 el Tratado de Rarotonga guarda otras similitudes
con el Tratado de Tlatelolco, en particular de la proscripción tradicional de la posesión y el desarrollo
de armas nucleares en las ZLAN; la prohibición de realizar ensayos con cualquier dispositivo nuclear
explosivo (no sólo con armas nucleares); la prohibición de estacionar armas nucleares en los territorios
de las partes; y los compromisos de los Estados con armamento nuclear. Sin embargo, tiene diferencias con el Tratado
de Tlatelolco. El Tratado de Rarotonga contiene un requisito explícito de salvaguardas relativas a las exportaciones
nucleares, ya sea a Estados con armamento nuclear o sin él.11
Por otra parte, el Tratado de Rarotong contiene disposiciones que prohiben la descarga de desechos nucleares en
el mar dentro de la zona de aplicación, lo cual no se aborda en el Tratado de Tlatelolco.
Tratado ZLANSEA12
La Guerra Fría fue el factor que impulsó la firma del Tratado ZLANSEA de 1995, como una respuesta
de los Estados de ASEAN a retos políticos, económicos y de seguridad. La Declaración de Kuala
Lumpur de 1971 determinó la decisión de estos Estados de asegurar el reconocimiento y el respeto
del Sureste de Asia como una zona de paz, libertad y neutralidad (ZPLN) libre de la interferencia de las potencias
externas. En 1984, Indonesia planteó por primera vez formalmente el concepto del ZLANSEA en el contexto
de las ZPLN --aunque no sin reservas por parte de otros. Sin embargo, los siete Miembros de ASEAN,13 además de Laos, Camboya y Mianmar, ya suscribieron el Tratado. Pero parece
ser que los Estados con armamento nuclear aún plantean problemas acerca de algunos puntos y cierta terminología
del texto del Protocolo correspondiente.
12. El Primer Ministro de Tailandia explicó en diciembre de 1995 que el Tratado tenía por objeto
contribuir a la no proliferación de armas nucleares --específicamente dentro del régimen del
TNP-- a escala global. El sistema de control que prevé se basa en el modelo del Tratado de Rarotonga e incluye
el requisito de que los Estados partes suscriban acuerdos de salvaguardas de amplio alcance y exijan salvaguardas
respecto de las exportaciones nucleares, pero va más allá de ese Tratado o del de Pelindaba (que
apenas se estaba negociando cuando se suscribió el Tratado ZLANSEA). Por lo tanto, se prevé que,
como un requisito ordinario, las "misiones investigadoras" para aclarar y resolver situaciones "que
podrían considerarse ambiguas o provocar dudas respecto al cumplimiento de las disposiciones de este Tratado..."
estén compuestas de tres inspectores de la OIEA. El Tratado también señala que cada Estado
parte debe someter sus programas de uso pacífico de la energía nuclear a una evaluación rigurosa
de la seguridad nuclear apegada a las pautas y normas que recomienda la OIEA. Obligaciones de este tipo, al igual
que las disposiciones antidumping, más amplias,14
podrían implicar más interacción con la OIEA que la que se ha tenido en otras ZLAN.
El Tratado de Pelindaba15
13. La suscripción del Tratado de Pelindaba en 1996 giró substancialmente en torno del fin de la
Guerra Fría y del régimen del apartheid en Sudáfrica. Sólo entonces pudo cristalizar
la visión de un África libre de armas nucleares, que se debatió inicialmente en la Primera
Sesión Ordinaria de la Cumbre de la Organización de la Unidad Africana (OUA). Después de 1991,
las amenazas de la Guerra Fría que Sudáfrica percibía respecto a su seguridad habían
desaparecido, puesto que había renunciado a las armas nucleares, se había adherido al TNP y había
sometido todo su material nuclear a las salvaguardas de la OIEA.
14. La OIEA participó más de cerca en la formulación de este Tratado que en la de aquéllos
que se había suscrito hasta la fecha. Conforme lo requirió el Secretario General de las Naciones
Unidas en 19 (el Tratado se preparó bajo los auspicios de la ONU en colaboración con la OUA), un
representante de primer nivel de la Organización participó en las reuniones del Grupo de Expertos
que redactó el Tratado, particularmente las disposiciones relativas a la verificación. Estas disposiciones,
entre otras cosas, confían a la Organización la tarea de verificar el cumplimiento de los compromisos
de uso pacífico asumidos por los Estados Partes mediante la suscripción de acuerdos de salvaguardas
de amplio alcance, los cuales consisten en las disposiciones normales relativas a las ZLAN que prohiben la posesión,
el desarrollo, la adquisición o el estacionamiento y la prohibición de ensayos con cualquier explosivo
nuclear. Pero este Tratado va más allá que el TNP y los modelos anteriores de ZLAN en que aborda
de manera específica asuntos como el la prohibición de ataques armados a instalaciones nucleares;
la protección física de material nuclear; y preocupaciones nucleares como la posibilidad de que existan
dispositivos nucleares explosivos aún encubiertos y que se destruyan instalaciones para usos pacíficos
o que se conviertan para fabricar tales dispositivos. Estas disposiciones representan preocupaciones políticas
y de seguridad de la década de 1990 que en algunos aspectos (tráfico nuclear, la posibilidad de que
exista "otra Sudáfrica" en lo que se refiere a capacidad nuclear, etc.) son diferentes a las de
antes.
15. Las disposiciones del Tratado relativas a la verificación se basan en el modelo de Rarotonga, pero van
más allá de éstas en el sentido de que representan obligaciones sustantivas adicionales. El
Tratado de Pelindaba asigna a la OIEA no sólo los derechos y obligaciones asociados con el acuerdo tradicional
de salvaguardas del TNP sino también funciones adicionales, como la responsabilidad de verificar, con la
Comisión Africana de Energía Nuclear prevista en el Artículo 12 del Tratado, la destrucción
y el desmantelamiento de cualquier dispositivo nuclear y la destrucción o conversión de instalaciones
de producción importantes. El caso de Sudáfrica sentó un precedente en estos aspectos.
Argentina, Brasil y ABACC
16. Las ZLAN no tienen que ser únicamente multilaterales. El ejemplo de Argentina y Brasil demuestra el
valor de los acuerdos bilaterales verificados internacionalmente para reducir las tensiones políticas y
permitir la regularización de las relaciones entre Estados. En un período de seis años, Argentina
y Brasil pudieron formular un política común de cooperación nuclear y no proliferación
de armas nucleares. Esta poética requirió el establecimiento de un cuerpo bilateral de inspectores,
la Agencia Brasileño-Argentina de Contabilidad y Control (ABACC), que los dos Estados llevaran a cabo inspecciones
mutuas bajo la autoridad de la ABACC y la suscripción de un acuerdo cuatripartita de salvaguardas de amplio
alcance entre Argentina, Brasil, la ABACC y la OIEA. El Acuerdo de Salvaguardas Cuatripartita entró en vigor
en marzo de 1994.
17. La cooperación de la Organización con la ABACC confirma que puede llegarse a acuerdos de cooperación
entre el sistema de verificación nuclear internacional implantado por la OIEA y los sistemas de verificación
de salvaguardas bilaterales o regionales, o ambos; esto, siempre y cuando el sistema bilateral o regional en cuestión
haya comprobado su eficacia técnica y que la Organización pueda cumplir en todo momento la obligación
de llegar a conclusiones propias, independientes.
18. Este arreglo puede servir de modelo para resolver en el futuro preocupaciones relativas a la no proliferación
en la península de Corea, que implican la inspección mutua o la verificación por parte de
la OIEA de compromisos adicionales (por ejemplo, el repudio de actividades de enriquicimiento y de reprocesamiento),
o ambas cosas. Un arreglo similar podría servir como un medio para que también Paquistán y
la India asumieran compromisos de no proliferación de amplio alcance.
Una Zona Libre de Armas Nucleares en el Medio Oriente
19. En las zonas que se caracterizan por conflictos profundos y la desconfianza es en donde más se debe
intensificar la celebración de acuerdos de verificación relativos a la seguridad. Por otra parte,
mientras más facetas tiene un problema, más difícil es de resolver. En el Medio Oriente, no
sólo existe la faceta de las viejas hostilidades entre Israel y sus vecinos árabes, sino también
la de que hay problemas entre algunos de esos vecinos y entre Estados de la subregión árabe-israelí
y otros de fuera. Es obvio que esa región sólo se puede llegar a un acuerdo en el contexto de la
distensión y la concertación de la paz. Un acuerdo de tal naturaleza contribuiría a la distensión
y la paz. En realidad, es difícil imagina la distensión y la paz sin un acuerdo de tal naturaleza.
Asimismo, es obvio que se requeriría verificar in situ y de manera rigurosa las actividades nucleares declaradas
y la posibilidad de que existan algunas encubiertas.
20. A las partes en una futura ZLAN les correspondería determinar el contenido de esos arreglos, al igual
que sus obligaciones sustanciales correspondientes y las bases de los acuerdos de verificación.
21. La Conferencia General de la OIEA pidió al Director General de ésta que (1) tome las medidas
necesarias para facilitar la pronta aplicación de salvaguardas de alcance amplio respecto de todas las actividades
nucleares en la región; y (2) prepare acuerdos modelo como un primer paso para establecer una ZLAN. La Secretaría
de la OIEA continúa consultando a los Estados del Medio Oriente acerca de estos asuntos y otros relacionados.
22. Los Estados de la región están de acuerdo en principio en cuanto a la necesidad de aplicar las
salvaguardas de la OIEA a todos los materiales e instalaciones nucleares en el Medio Oriente. Sin embargo sigue
habiendo diferencias respecto a si esto debería preceder a un acuerdo sobre una ZLAN o formar parte del
mismo. En lo que toca a los acuerdos de verificación, estos obviamente dependerían de las obligaciones
sustanciales por verificarse. En este contexto, la Organización está buscando activamente familiarizar
a los Estados en cuestión con la amplia gama de obligaciones sustanciales abiertas y las modalidades y escenarios
de verificación que podrían derivarse de ellas. La OIEA todavía necesita que los Estados del
Medio Oriente le aclaren sus preferencias respecto a sus obligaciones esencial. Sin estas aclaraciones, no podrá
emprender con fundamentos la preparación de los acuerdos de verificación previstos. Lo que sí
está claro, sin embargo, es que, en el caso del Medio Oriente, habría que complementar esos acuerdos
con arreglos regionales muy rigurosos de verificación in situ. Éstos podrían incluir,
por ejemplo, inspecciones mutuas a cargo de inspectores regionales, aparte de los inspectores de la Organización
o que trabajaran en paralelo con ellos. El mandato estatutario de la Organización de aplicar salvaguardas
ofrece considerables oportunidades de ser flexibles para dar cabida a tareas y retos nuevos.
Por qué son necesarios los sistemas regionales
23. Una interrogante que se plantea a menudo en relación con las ZLAN es la siguiente: ¿Por qué
son necesarios los arreglos regionales de no proliferación pese a la existencia del TNP, que es prácticamente
universal? Esto es, ¿por qué no basta el TNP?
24. Al atacar preocupacioens y necesidades específicas, los tratados sobre ZLAN brindan garantías
dentro y entre sus partes y, al hacerlo, complementan el sistema de verificación global que la OIEA implanta
de conformidad con el TNP. Esto último sigue siendo un requisito indispensable para la verificación
eficaz porque, mediante el sistema de salvaguardas de amplio de la OIEA, los Estados pueden demostrar a la comunidad
internacional que están cumpliendo con sus compromisos relativos a la noa proliferación y ello puede
dar seguridad a la comunidad internacional. Los participantes en la Conferencia de Revisión y Extensión
del TNP celebrada en 1995 no pasaron por alato esto y en su informe concluyeron:
... el establecimiento de Zonas Libres de Armas Nucleares sobre la base de arreglos libremente concertados entre
los Estados de la región de referencia, particularmente en el caso de las regiones en que hay conflictos,
promueve la paz y la seguridad globales y contribuye al objetivo último de lograr un mundo totalmente libre
de armas nucleares... dichas zonas constituyen una importante medida de desarme que fortalece en gran medida el
régimen internacional de no proliferación en todos los aspectos.16
25. Es obvio que los acuerdos sobre ZLAN tienen la ventaja de que permiten la adhesión al objetivo universal
de la no proliferación, y a la vez abordan preocupaciones comunes de naturaleza regional o bilateral que
quizá no requieran un consenso universal. Por otra parte, es probable que los Estados los puedan adaptar
en sus respectivas zonas de acuerdo con esas preocupaciones comunes. Mientras que el TNP busca que los Estados
de todo el mundo se comprometan a permanecer en una situación desprovista de armas nucleares, las ZLAN buscan
asegurar que se comprometan los vecinos de una región.
26. Los acuerdos sobre ZLAN suscritos hasta la fecha ha podido evitar que se haga una distinción entre los
Estados con armamento nuclear y los Estados sin armamento nuclear. El Tratado de Tlatelolco, que en realidad es
anterior al TNP, demuestra el valor de un enfoque regional en el sentido de que obvia la necesidad de discriminar
entre categorías de Estados en la zona. A este respecto, cabe señalar en particular el Tratado de
Pelindaba, el único tratado de no proliferación que dispone expresamente la verificación del
desmantelamiento y la destrucción de armas nucleares existentes.
27. Por último, como lo desmuestra el caso de Brasil --y quizá pronto lo demostrará el de
Cuba-- los enfoques regionales o bilaterales de la no proliferación quizá sean el único medio
para lograr que los Estados que objetan el TNP asuman compromisos verificables respecto a la no proliferación
nuclear.
REFERENCIAS:
(1) Los primeros tratados sobre ZLAN fueron el Tratado Antártico (1959),
el Tratado del Espacio Ultraterrestre (1967) y el Tratado de los Fondos Marinos, Oceánicos y su Subsuelo
(1971), que prohiben la actividad militar o el despliegue de cualquier arma de destrucción masiva dentro
de las zonas de aplicación respectivas. Su ámbito de aplicación se limita a lugares normalmente
inhabitados y no requieren verificación por parte de la OIEA, por lo que no los comentaremos en este artículo.
(2) La Declaración Argentino-Brasileña sobre una Política Nuclear Común,
firmada el 28 de noviembre de 1990 en Foz do Iguaçu, Brasil (OIEA, Doc. INFCIRC/388 y Ad. 1), que se formuló
con base en los compromisos contraidos en las Declaraciones y Protocolos Conjuntos de 1985-1988 (OIEA, Doc. INFCTRC/351
y Ad. 1), entre otros documentos.
(3) OIEA, Doc. INFCIRC/153 (Correg.).
(4) Presentado para su firma en Londres, Moscú y Washington, D.C., el 1o. de julio de 1968;
entró en vigor el 5 de marzo de 1970.
(5) Presentado para su firma en Tlatelolco, México, el 14 de febrero de 1967.
(6) Y en el caso de Argentina y Brasil también de conformidad con su Tratado Cuatripartita
de Salvaguardas entre Argentina y Brasil, la OIEA y BACC, que entró en vigor en marzo de 1994.
(7) OIEA, Doc. GOV/2786. La correspondencia también tiene el propósito de confirmar
que los acuerdos de salvaguardas de amplio alcance suscritos únicamente conforme al Tratado de Tlatelolco
cumplan con el requisito señalado en el Artículo III.1 del TNP, y que el acuerdo de salvaguardas
de amplio alcance suscrito con Argentina y Brasil cumpla con el requisito de que los signatarios de cualquiera
de los tratados deben ser Estados Partes.
(8) Presentado para su firma el 6 de agosto de 1985; entró en vigor el 11 de diciembre e
1986.
(9) Las Partes en el Tratado de Rarotonga son 11 (Australia, Islas Cook, Fiji, Kiribati, Nauru,
Nueva Zelandia, Niue, Nueva Guinea, Islas Solomón, Tuvalu y Samoa Occidental); cada una de ellas ha celebrado
un acuerdo de salvaguardas de amplio alcance con la OIEA.
(10) El Anexo 2, Inciso 2, estipula que: "El acuerdo... deberá ser de la naturaleza
requerida en relación con el TNP, o equivalente en cuanto a su alcance y sus efectos, con base en el material
que se reproduce en el documento INFCIRC/153 (Corregido) de la OIEA".
(11) El Artículo 4(a)(l) del Tratado de Rarotonga señala la aceptación de
las salvaguardas previstas en el Artículo III.i del TNP como una condición para las transferencias
nucleares.
(12) Presentado para su firma el 15 de diciembre de 1995 en Bangkok, Tailandia.
(13) Brunei Darussalam, Indonesia, Malasia, Filipinas, Singapur, Tailandia y Vietnam.
(14) El ZLNSEA también aborda la cuestiones de la descarga de materiales o desechos radiactivos
en la atmósfera y su eliminación en la tierra.
(15) Presentado para su firma en El Cairo, Egipto, el 11 de abril de 1996.
(16) NPT/CONF.1995/32/DIC.2.
