El Tratado de Tlatelolco y su Proyección Actual
Emb Jorge Berguño
Representante Permanente de Chile ante la Conferencia de Desarme
Con frecuencia se cita el año 1962, durante el cual el Consejo de Seguridad recibió la denuncia acerca
de la existencia de misiles nucleares soviéticos en territorio cubano, como punto de partida para las negociaciones
que condujeron a la suscripción del Tratado para la Proscripción de las Armas Nucleares en América
Latina. No obstante, la forma de pensar que se tradujo en la voluntad política de preservar para siempre
a la región de toda amenaza nuclear antecede a la llamada "crisis de los misiles". Ese mismo año,
el Presidente de Chile había manifestado la disposición de su país de oponerse a toda explosión
nuclear, a suscribir una convención que proscribiese universalmente las armas nucleares y a auspiciar una
zona libre de dichas armas en el subcontinente latinoamericano. Esa declaración, formulada ante la Asamblea
General, era precisada por el delegado chileno en la Primera Comisión, como una primera etapa en el recorrido
hacia un mundo libre de la amenaza nuclear; y el representante de Brasil, al cual se unirían de inmediato
Bolivia, Chile y Ecuador, formulaba concretamente una propuesta en tal sentido. En diciembre de ese año,
el presidente de México anunciaba su intención de firmar con todas o algunas de las repúblicas
latinoamericanas el compromiso de no adquirir ni permitir la existencia en la zona de armas nucleares.
Como es sabido, la carta del Presidente López Mateos a los jefes de estado de los países que habían
apoyado la iniciativa brasileña de 1962, la declaración conjunta de los mandatarios el 29 de abril
de 1963, la adopción de la resolución 1911 (XVIII) de la Asamblea General de Naciones Unidas, la
difusión de la declaración presidencial por las delegaciones de Brasil y de México en el Comité
de Desarme de Ginebra y el establecimiento un año después, por los 17 países patrocinantes
de la resolución 1911 de la Comisión Preparatoria (COPREDAL) con sede en México; y la dedicación
con que la diplomacia mexicana, dinamizada por Alfonso García Robles, trabajó para lograr la suscripción
del acuerdo final, son las etapas señeras de la construcción del Tratado de Tlatelolco.
El primer convenio internacional que estableció una Zona Libre de Armas Nucleares fue el Tratado Antártico
de 1959, que tuvo también la virtud de desmilitarizar la totalidad del continente antártico, más
recientemente designado como "Reserva Natural destinada a la Paz y a la Ciencia" (Protocolo de Protección
Ambiental al Tratado Antártico, Art. 2, Madrid, 1991). Al igual que el Tratado sobre los Principios que
deben regir las Actividades de los Estados en la Exploración y Utilización del Espacio Ultraterrestre,
incluso la Luna y otros Cuerpos Celestes (1967) del Tratado sobre la Prohibición de Emplazar Armas Nucleares
y otras Armas de Destrucción en Masa en los Fondos Marinos y Oceánicos y su Subsuelo (1971) y el
Acuerdo que debe regir las Actividades de los Estados en la Luna y otros Cuerpos Celestes (1979), ratificada por
sólo 7 Estados, la Zona de Paz Antártica tuvo un efecto limitado en el proceso de desarme,
a pesar de sus mecanismos innovadores de inspección y de "cielos abiertos". Este conjunto de instrumentos
abarcaba ambientes excepcionales, carecía de efecto multiplicador y sus propias finalidades, debido a la
carencia hasta ahora de un eje central unificador, no lograban la debida proyección. El Tratado de Tlatelolco
que, durante mucho tiempo, representó esencialmente una aspiración, se ha transformado ahora justamente
en ese eje central unificador de una gran Zona Libre de Armas Nucleares (ZLAN) en el Hemisferio Sur.
Con frecuencia se ha destacado que el Tratado de Tlatelolco es un acuerdo diferente, anterior y autónomo
respecto al Tratado de No Proliferación de Armas Nucleares. Se subrayan las diferencias en el ámbito
de las prohibiciones, estructura institucional, régimen de control y, muy especialmente, las garantías
de seguridad que reciben material y formalmente los Estados miembros del Tratado de Tlatelolco y no los del TNP,
a los cuales los países poseedores de armas nucleares extienden ad casum algunas garantías. Sin embargo,
la simultaneidad de las negociaciones estableció interdependencias entre ambos instrumentos, que presentan
aspectos positivos y otros que no lo son tanto. Por una parte, ambos acuerdos son complementarios y las finalidades
que persiguen se refuerzan mutuamente en beneficio de un régimen global de no proliferación. Por
otra parte, la trabajosa suscripción de los Protocolos de Tlatelolco se materializó en el contexto
de "declaraciones interpretativas" mediante las cuales las potencias nucleares reconducen su concesión
de seguridades negativas al marco más estrecho del TNP y establecen condicionamientos que se contraponen
con el "espíritu de Tlatelolco" y, en particular, niegan legitimidad internacional a la zona de
aplicación amplia del artículo 4.2.
Por diferentes razones, el Tratado para la Proscripción de las Armas Nucleares en la América Latina
y el Caribe no se encuentra universalmente vigente en la totalidad de la zona de aplicación especificada
en el mencionado artículo 4.2. La expansión del ámbito espacial de las ZLAN ha avanzado, hasta
hace muy poco, muy parsimoniosamente. La segunda convención internacional comparable a Tlatelolco, el Tratado
sobre la Zona Libre de Armas Nucleares del Pacífico Sur (Tratado de Rarotonga) fue concluida el 6 de agosto
de 1985, dieciocho años después de Tlatelolco, al cumplirse exactamente cuarenta años de la
tragedia de Hiroshima. Los tres protocolos de Suva a dicho Tratado aprobados por los Estados Partes de Rarotonga
en agosto de 1986, fueron inicialmente suscritos únicamente por la República Popular China y la Unión
de Repúblicas Socialistas Soviéticas, habiendo sido firmados por Estados Unidos, Francia y por el
Reino Unido 10 años después. Con todo, la firma por todos los Estados poseedores de armas nucleares
del Protocolo 3 (Art. 1) tiene una enorme proyección.
El proceso para lograr la plena vigencia del Tratado de Tlatelolco ha demandado un esfuerzo constante de sus Estados
Partes. El procedimiento establecido en el Artículo 28, conjugado con la extensa zona de aplicación
prevista en el Artículo 4, configuraban un universo que, para responder a las expectativas cifradas en éste,
requería, en primer término, adicionar los términos "y el Caribe" al nombre del
OPANAL, a fin de incorporar en igualdad y plenitud de derechos a todos los Estados de la región incluidos
en dicho universo. Esa intención fue completada por la reforma de 1991, que facilitó la adhesión
de todos los nuevos Estados caribeños. Dicho proceso de reformas prosiguió con la fundamental resolución
290 (VII) del 26 de agosto de 1992, que modernizó aspectos esenciales de su sistema de control sin afectar
los principios ni objetivos políticos del Tratado. A partir de ese momento, Tlatelolco no sólo recupera
su vitalidad y comienza a trascender los obstáculos que se interponían al logro de su vigencia integral,
sino que genera un "efecto de demostración" en otros instrumentos internacionales:
- el Tratado de No Proliferación, extendido indefinidamente, pero fortalecido por una Decisión
de Fortalecimiento del Proceso de Revisión y una Decisión sobre los Objetivos y Principios de dicho
Tratado, que explícitamente apoya las iniciativas de Zonas Libres de Armas Nucleares.
- el Tratado para la Prohibición Completa de los Ensayos Nucleares, que universaliza la prohibición
de efectuar cualquier tipo de explosión nuclear.
- El Tratado que instituye una Zona Libre de Armas Nucleares en el Sudeste de Asia (Tratado de Bangkok).
- El Tratado Africano de Zona Libre de Armas Nucleares (Tratado de Pelindaba)
Una adecuada comprensión, no tan sólo del efecto desencadenante de Tlatelolco en las nuevas Zonas
Libras de Armas Nucleares, que comienzan a configurar una Zona Libre en el conjunto del Hemisferio Sur, sino también
del nuevo significado que adquiere el Tratado para la Proscripción de las Armas Nucleares en la América
Latina y el Caribe, sólo pueden apreciarse ahondando en algunas de las contribuciones fundamentales que,
después de prolongadas negociaciones, representan las características fundamentales de lo que pudiera
denominarse el "Sistema de Tlatelolco". Nos referiremos, a continuación, a los ingredientes esenciales
de dicho Sistema:
El Régimen de Entrada en Vigor
El Tratado de Tlatelolco establece un régimen sui generis de entrada en vigor consagrado en su artículo
28, en virtud del cual el instrumento será aplicable al Estado que lo haya ratificado una vez que se cumpla
la totalidad de los requisitos establecidos en ese mismo artículo, salvo que haya invocado su derecho de
ratificar el Tratado con dispensas de alguno o de todos los requisitos señalados, Esto significa que Tlatelolco
no se ciñó a la fórmula tradicional que distingue entre el período de apertura a la
firma por un plazo determinado y la etapa que sigue en la cual sólo es posible la adhesión al instrumento.
Gros Espiell apunta que, en este contexto, se está aplicando la parte final del artículo 11 de la
Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, que contempla las formas especiales de convenir el
consentimiento para las obligaciones de Estado.1
Con todo, la exigencia del Artículo 28 no consiste únicamente en pactar una modalidad especial de
consentimiento, sino de establecer un requisito de participación de determinados Estados y de cumplimiento
de ciertos requisitos. Si tales requerimientos pueden ser dispensados individualmente por cada Estado ratificante,
es únicamente al cumplirse las condiciones previstas en el Artículo 28 que la Zona de Aplicación
definida en el Artículo 4 entra en vigencia. En este momento, el Tratado ha sido ratificado por todos los
Estados independientes de la zona con la excepción de Cuba, que habla condicionado su firma y ratificación
al término de la presencia norteamericana en Guantánamo, cese de la política confrontacional
y desnuclearización real del hemisferio. Como apropiadamente lo indica un tratadista chileno, las dos primeras
condiciones forman parte de un contencioso aún pendiente, pero la tercera estaría cumplida desde
la firma por Estados Unidos del Protocolo Adicional I.2
La realidad as que la fórmula de entrada en vigor gradual ( la llamada "fórmula brasileña"
por provenir de un anteproyecto de tratado presentado por Brasil en la COPREDAL) demostró su eficacia en
la creación de un marco apropiado para la regulación y control de la energía nuclear en la
región, facilitó el acercamiento de los Estados con mayor desarrollo nuclear (Argentina y Brasil)
y estableció un precedente que puede ser importante para el futuro del Tratado de Prohibición Completa
de los Ensayos Nucleares. Dicho tratado contempla en su Artículo 14 un régimen especial de entrada
en vigencia, mediante la ratificación obligada de un determinado grupo de Estados. Se ha dicho que, al igual
que Tlatelolco, el TPCEN genera las condiciones de su propia impotencia al exigir la adhesión de Estados
que no están preparados para ello. La situación no es exactamente la misma, en la medida en que Tlatelolco
permitía la dispensa de condiciones y la extensión espacial gradual, lo que no ocurre con el TPCEN.
En uno y otro caso, los principios del derecho internacional contribuyen a llenar el vacío: el Artículo
18 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados para los signatorios; y el concepto del jus
cogens para todos los demás Estados.
La Zona de Aplicación de Tlatelolco
En el seno del grupo especializado de la COPREDAL encargado de la delimitación geográfica de la Zona
Libre de Armas Nucleares que se establecería, Chile formuló una proposición cuyos antecedentes
fundamentadores eran la Declaración de Panamá que estableció la llamada Zona de Seguridad
Americana y el Artículo 4 del Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR). Ambas iniciativas
apuntaban a preservar la región de amenazas externas y las armas nucleares requería, por su radio
infinitamente mayor de alcance una zona de protección cuantitativa y cualitativamente más amplia.
No debe ignorarse, en esta propuesta chilena, la convergencia del interés de Argentina de mantener las Malvinas
(incluidas en los dos antecedentes invocados) y del de Chile de incorporar las islas de Pascua y Salas y Gómez
(excluidas de dichos antecedentes como lo ilustra el gráfico comparativo de los tres ámbitos de aplicación).3
Puede apreciarse fácilmente el lugar estratégico central que pasaría a ocupar el área
de aplicación de Tlatelolco, fronteriza de la del Tratado de Rarotonga y colindantes ambas con el paralelo
60º S. que marca el límite de la zona del Tratado Antártico. A primera vista, las nuevas Zonas
Libres de Armas Nucleares del Africa y del Asia no se eslabonan en continuidad con el trípode Antártida,
Tlatelolco, Rarotonga. El Tratado de Pelindaba está configurado sobre la base de una definición más
estricta de los espacios marinos (aguas interiores, mar territorial, aguas archipelágicas) que ninguno de
los otros instrumentos que establecen Zonas Libres de Armas Nucleares. No obstante, existe una cierta ambigüedad
constructiva al referir la Zona Africana al mapa ilustrado en su Anexo I que podría en el tiempo evolucionar
hacia un concepto más abarcador.4
Pelindaba, al igual que Rarotonga y Bangkok, contienen referencias al derecho marítimo internacional; y
el Tratado Antártico en su artículo VI preserva también los derechos de los terceros Estados
en la alta mar. En cambio, los precedentes sobre los cuales se diseñó la zona de aplicación
de Tlatelolco (Declaración de Panamá y el TIAR) enuncian un potencial conflicto que
las potencias nucleares en lo relativo a los derechos de tránsito, con la sola excepción de la República
Popular China y, aun en dicho caso, la utilización de la expresión "mar territorial" es
significativa en esta materia. Por otra parte, el propio Tratado de Tlatelolco utiliza en el Artículo 4
un lenguaje que no armoniza con los conceptos contemporáneos de loa espacios marinos, al exceptuar la parte
del territorio continental y aguas territoriales de los Estados Unidos de la Zona de Aplicación,
lo que literalmente tomado induciría a creer que dicha Zona engloba la parte de la Zona Económica
Exclusiva de Estados Unidos situada al sur del paralelo 35º N., conclusión evidentemente errónea,
si se considera la historia del Tratado.5
Para apreciar debidamente la dimensión geopolítica de la Zona Libre de Armas Nucleares en el Hemisferio
Sur que se desea impulsar hay que tener presente:
I. El Tratado Antártico, desvalorizado por muchos como "zona despoblada", adquiere una posición aglutinante y, al cumplirse las condiciones para la plena entrada en vigor de la zona de aplicación del Tratado de Tlatelolco, se habrá colocado la "pieza central en la creación de un atlas de la desnuclearización militar que, desde 1959, con el Tratado Antártico, comenzó a perfilarse".6
II. Las zonas marítimas de los Tratados Antártico, de Tlatelolco, Rarotonga y Bangkok se eslabonan sin interrupción.
III. El área de aplicación del Tratado de Bangkok, debido a las cuestiones de delimitación marítima pendientes, queda configurada par las Zonas Económicas Exclusivas y las plataformas continentales de sus estados miembros.
IV. En el futuro, además de completar tales delimitaciones marítimas, será preciso esclarecer la posición de las islas australianas situadas en el Océano Indico, a las cuales se refiere el Anexo 1, letra B. del Tratado de Rarotonga.
V. Si bien entre Africa y América Latina, así como entre el Sudeste de Asia y Africa, se interrumpe la continuidad de las Zonas Libres de Armas Nucleares, dichos vacíos se producen en áreas geográficas respecto de las cuales la Asamblea General de las Naciones Unidas ha proclamado, respectivamente, las Zonas de Paz del Atlántico Sur y del Océano Indico.
Es incuestionable que la eventual consolidación de la Zona Libre de Armas Nucleares del Hemisferio Sur depende
de la posibilidad de restringir los usos militares de los océanos. Las interpretaciones difieren pues, al
derecho irrestricto de libre navegación, se contrapone la lectura reflexiva de los artículos 87 y
88 de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (Parte VII. Alta Mar) que condicionan
el ejercicio de tales libertades a la consideración de los intereses de otros Estados, a los derechos que
emanan de las actividades dentro del Area Internacional y a la dedicación de la alta mar únicamente
a "usos pacíficos", lo que también ocurre en función de los artículos 138
y 141, que consagran los principios de conducta de los Estados en el Area Internacional y el uso exclusivamente
pacifico de dicha Area.
El sistema de Control de Tlatelolco
En virtud del Artículo 12, el Sistema de Control estará destinado a verificar, especialmente: a.
Que los artefactos, servicios e instalaciones destinados a usos pacíficos de la energía nuclear no
sean utilizados en el ensayo y fabricación de armas nucleares; b. Que no llegue a realizarse en el territorio
de las partes contratantes ninguna de las actividades prohibidas en el artículo 1 del presente tratado,
con materiales o armas nucleares introducidos del exterior; c. Que las explosiones con fines pacíficos sean
compatibles con las disposiciones contenidas en el artículo 18 del presente tratado. Dicho sistema de control
se despliega desde los artículos 13 a 18 del Tratado de Tlatelolco, entre los cuales, los artículos
14 (Informes de las Partes) 15 (Informes especiales a solicitud del Secretario General) 16 (Inspecciones especiales)
y 19 (Relaciones con el OIEA) fueron materia de enmiendas en 1992.
Los cambios en el artículo 14 fueron de redacción, inspirados por los principios de relevancia y
de especialidad y claridad; evitando algunas duplicaciones, adecuando el texto a las recomendaciones de la Conferencia
de los Estados No Nucleares, las recomendaciones del TNP y la práctica del OIEA. Se incorporó un
nuevo párrafo, precisando las obligaciones ya existentes en el artículo 11.6 del Tratado de Tlatelolco
y en el Estatuto del OIEA.
Mucho más importante es la modificación introducida en el artículo 15 que determina que son
las partes contratantes las que deban o pueden solicitar los informes especiales. El Secretario General los recaba,
en función de las responsabilidades que le impone el artículo 11.3 de velar por el funcionamiento
del sistema de control; pero el Consejo autoriza el requerimiento. El lenguaje precisa la motivación del
informe como un "hecho o circunstancia extraordinario". Como se advertirá, al imponer este grado
adicional de rigor a la petición de informes especiales, la mayor o menor voluntad de la parte requerida
de colaborar con el Secretario General se traduce en una verdadera antesala del procedimiento del nuevo artículo
16.
Los grandes cambios en el artículo 16 quedan, a primera vista, disimulados en una economía de lenguaje
que no debe ignorar los siguientes aspectos esenciales del nuevo régimen de las inspecciones especiales:
a) Hay inspecciones en virtud del artículo 12, lo que pone en movimiento la totalidad del sistema de control descrito en el párrafo 2 de dicho artículo los que servirán de pauta para que el OPANAL y el OIEA resuelvan la pertinencia política y los procedimientos técnicos aplicables.
b) Subsisten las inspecciones que puedan provenir, en virtud del artículo 13, de los acuerdos de salvaguardias. En el caso de Argentina y de Brasil, dichos países cuentan con un sistema común de contabilidad y control de materiales nucleares administrado por la ABACC.
c) Las partes deben requerir las inspecciones especiales a través del Consejo, que evaluará si se han seguido los procedimientos del artículo 15 y, en caso de respuestas no satisfactorias de la parte afectada, el Consejo podrá solicitar al OIEA que efectúe la inspección especial.
d) El Secretario General efectuará el seguimiento de las informaciones que el Director General del OIEA obtenga de la inspección especial una vez efectuada.
e) Dicha información será analizada por el Consejo y por la Conferencia de las Partes. Si ha existido incumplimiento del Tratado, se aplicarán las modalidades previstas en el artículo 21, en función de la mayor o menor gravedad de la transgresión.7
La última enmienda es eminentemente formal y consistió en separar el primer párrafo del artículo
19 original, para enfatizar el nuevo contexto de cooperación entre el OPANAL y el OIEA. El nuevo artículo
20, que consagra el derecho de OPANAL a relacionarse con cualquier organización u organismo internacional,
creado para supervisar el desarme o las medidas de control de armamentos en cualquier parte del mundo, adquiere
hoy visionaria proyección. En cambio, la Comisión Interamericana de Energía Nuclear (CIEN)
cuyo estatuto fue adoptado en 1959, permanece inactiva desde 1988 (Informe 1988/OEA/Sec.L/IV/2,15).
La negociación de estas enmiendas, que se inició con la invitación del Presidente Aylwin de
Chile a los Jefes de Estado de Argentina y de Brasil de concurrir conjuntamente a la modernización y fortalecimiento
de Tlatelolco, culminó en la histórica sala de trabajo del Barón de Río Branco, en
el Palacio de Itamaraty en Río. Los representantes de los tres países proponentes perfeccionaron
dicha propuesta en un interesante intercambio con el Subsecretario de Asuntos Multilaterales de México,
Embajador Sergio González Gálvez, quien actuaba en representación del conjunto de los Estados
Partes del Tratado.
La fórmula que consiste en encomendar al Organismo Internacional de Energía Atómica la realización
técnica y material de las inspecciones especiales, conservando la plenitud del control político en
el contexto regional, fue la que posteriormente adoptarían los nuevos Tratados de Bangkok y de Pelindaba.
Lo esencial es que, al precisar que las inspecciones especiales pueden hacerse en función de las obligaciones
del artículo 12, Tlatelolco otorga a la Secretaria del OIEA competencia que, junto con fortalecer el sistema
de salvaguardias, abarcan todos los aspectos del sistema de control, incluyendo la posibilidad de introducción
de armas o sistemas de armas nucleares desde el exterior de la zona del Tratado. Bangkok y Pelindaba abren paso
igualmente a esta extensión de competencia en sus anexos que especifican más, particularmente el
Anexo único del Tratado de Bangkok, las instancias sucesivas del procedimiento a seguir. Si bien el Estatuto
del OIEA no prevé este tipo de inspecciones especiales, una interpretación amplia del documento INFCIRC/153
(Párrafo 73b.) podría fundamentarlas.
Las Explosiones Nucleares Pacíficas
En un documento presentado por los Jefes de las Delegaciones de Argentina, el Brasil y Chile ante la Conferencia
de desarme, que hace una relación ilustrativa del alcance de las enmiendas aprobadas en 1992 al Tratado
de Tlatelolco, se señala en los párrafos finales:
"Como consideración final, cabe recordar que el OIEA es también garante de la aplicación del artículo 18. No se ha contemplado ninguna enmienda a este artículo debido a que los países proponentes de las enmiendas se auto-imponen una moratoria en relación con las explosiones nucleares pacíficas, limitadas temporalmente por la imposibilidad técnica de distinguir entre dispositivos nucleares para fines bélicos y los que pudiesen en el futuro producirse para fines exclusivamente pacíficos. Como en los acuerdos concluidos entre Argentina y Brasil, así como entre dichos países y el OIEA, se reafirma el derecho inalienable al desarrollo nuclear pacifico preservando sus secretos industriales, tecnológicos y comerciales, incluido el derecho a usar la energía nuclear para la propulsión y operación de cualquier tipo de vehículo: no se ha estimado tampoco necesario introducir ninguna modificación en el Artículo 17 de Tlatelolco.8
Si bien algunos autores han criticado el artículo 18 y se ha abogado por su supresión, en nuestra
perspectiva, dicho artículo contribuyó a equilibrar los derechos y obligaciones de los Estados en
una cuestión de principios, más que a facilitar la proliferación nuclear en la región.
Contribuyó poderosamente la meditada declaración del embajador García Robles, presidente de
la COPREDAL, al abrirse el Tratado a la firma, indicando la solución que el Preámbulo del Tratado
sugería; vía quo fue seguida por las "declaraciones interpretativas" de las potencias nucleares,
fundadas en la frase final del artículo 18: "siempre que no contravengan las disposiciones; del presente
artículo y las demás del Tratado, en especial las de los artículos 1 y 5".
Los términos de la polémica son conocidos. No obstante, al analizar detenidamente las exigencias
contenidas en el propio artículo 18, las demás del Tratado (incluyendo la específica mención
en el artículo 12.2.c) y la interdependencia de las obligaciones contenidas en los mencionados artículos
1 y 5, más el indispensable control por el OIEA, se advierte la lógica rigurosa de la solución
de la moratoria supeditada a los avances científicos. La evolución del tema, en la historia de los
tratados de desarme, junto con mostrar inherentes contradicciones, se traduce a la postre en un desenlace que en
alguna medida reivindica la contribución de Tlatelolco a esta compleja cuestión:
I. El Tratado Antártico prohibió en su artículo V toda explosión nuclear en la Antártida, pero dejó abierta la puerta para la aplicación de eventuales acuerdos internacionales en los que fuesen Partes todas las Partes Contratantes cuyos representantes estén facultados a participar en las reuniones previstas en el artículo IX. Respondía así a las objeciones de los países que invocaban la supremacía del Comité del Desarme de Ginebra o la posibilidad de un organismo atómico mundial.
II. El Tratado de Prohibición Parcial de Ensayos Nucleares, prohibe en sus tres ámbitos de aplicación "cualquier explosión de ensayo de armas nucleares o cualquiera otra explosión nuclear". En el informe que elevó al Presidente Kennedy, el Secretario de Estado interino George Ball precisó que las explosiones nucleares pacíficas estaban prohibidas a raíz do la dificultad de distinguir entre explosiones de ensayo de armas nucleares y explosiones pacificas, sin controles adicionales".
III. El Tratado para la Proscripción de las Armas Nucleares en América Latina concedió a sus Partes Contratantes el derecho de realizar explosiones nucleares pacíficas sujetas rigurosamente a "controles adicionales".
IV. El Tratado de No Proliferación de Armas Nucleares, partiendo de la base que sólo los Estados poseedores de armas nucleares pueden desarrollar dispositivos nucleares explosivos" incluyó en su artículo V un compromiso de compartir bajo observación internacional apropiada, por procedimientos internacionales apropiados, los beneficios potenciales de la, aplicación pacifica de la energía nuclear.
V. El Tratado para la Prohibición Completa de los Ensayos Nucleares, en su artículo VIII, señala que en la conferencia de examen se tomará en cuenta toda nueva evolución científica y tecnológica; que a petición de cualquier Estado Parte, estudiará también la posibilidad de permitir que se realicen explosiones subterráneas con fines pacíficos, lo que la Conferencia de Examen podría resolver por consenso.
Como se puede apreciar, el TPCEN, que prohibe en su artículo I todas las explosiones nucleares en todos
los ambientes, retorna a la fórmula del consenso establecida por el Tratado Antártico para bosquejar
la posibilidad de reabrir una negociación, pero sobre base igualitaria y no sesgada como la del TNP, si
la evolución científica y el consenso de las partes así lo justifican. Se trata de un escenario
altamente improbable; pero el artículo 18 de Tlatelolco, el concepto de la necesidad de una previa evolución
científico-técnica y la moratoria, ahora convertida en prohibición indefinida, marcan las
etapas de la discusión internacional del tema. La solución es, en definitiva, la más acertada
porque las explosiones nucleares pacíficas contenían el riesgo de facilitar el surgimiento de una
nueva potencia poseedora de armas nucleares, con el riesgo de suspensión temporal de la vigencia del Tratado
previsto en el artículo 29.4.
Tlatelolco y las Nuevas Fronteras del Desarme
El Tratado de Tlatelolco está llamado a jugar un papel importante en la articulación de concepciones
de la seguridad en el ámbito regional, en el más vasto del Hemisferio Sur y en el plano mundial,
enlazando con el nuevo proceso de revisión del Tratado de No Proliferación - en la perspectiva del
año 2000 - y con el Tratado de Prohibición Completa de los Ensayos Nucleares. Para que Tlatelolco
pueda idóneamente cumplir sus nuevas funciones, es condición previa y determinante su entrada en
vigor en la totalidad de su Zona de Aplicación.
En lo sucesivo, para definir los términos de cualquier negociación multilateral de desarme nuclear,
examinar en conjunto el Régimen Internacional de las Zonas Libres de Armas Nucleares configurado por el
Tratado Antártico, el Tratado de Tlatelolco, el Tratado de Rarotonga, el Tratado de Bangkok y el Tratado
de Pelindaba, resultará una operación indispensable y previa. Las virtudes y las carencias de cada
uno de estos instrumentos deberán examinarse en conjunto por sus respectivas autoridades políticas
y las secretarías técnicas .de los tratados, en un esquema de cooperación y permanente contacto.
En particular, se plantea la cuestión de un marco multilateral de garantías de seguridad negativa
que armonice, perfeccione y fortalezca los regímenes existentes, en términos que correspondan realmente
a la intención de los Objetivos y Principios aprobados por la Conferencia de Extensión del TNP.
Si Tlatelolco fue el primer instrumento regional que obtuvo dichas garantías, acompañadas de declaraciones
interpretativas cuyo contenido debería ser revisado a la luz de la situación actual; Rarotonga tuvo
el privilegio de concitar la aprobación de las cinco potencias nucleares para su Protocolo 3, que incorpora
el compromiso de no efectuar explosiones nucleares en ninguna parte de su zona de aplicación. En esta forma,
el compromiso del artículo 1 del Tratado de Prohibición Completa de los Ensayos Nucleares (TPCEN)
está en vigor en esa región del mundo. Es evidente, asimismo, que no existe razón, en el debate
sobre el fondo de la cuestión, para no aplicar este mismo standard en las zonas correspondientes
de los Tratados de Tlatelolco, Bangkok y Pelindaba, pues ya está en vigor en la Antártida desde 1961.9
El TPCEN, aun antes de su difícil y problemática vigencia, dará origen a un Sistema Internacional
de Vigilancia, que cooperará eficazmente con los objetivos de todos y de cada uno de los tratados que
componen el nuevo Régimen Internacional de las Zonas Libres de Armas Nucleares. A su vez, dichas zonas constituirán
la fuente de obligación que puede otorgar a dicho sistema de verificación la necesaria legitimidad
para operar no sólo funcionalmente, sino también dentro de un marco jurídico provisional,
durante el período previo a la entrada en vigor del TPCEN. Gracias al apoyo de las Zonas Libres de Armas
Nucleares, la moratoria unilateral de las explosiones declarada por los países poseedores de armas nucleares
y consagrada ea una resolución de la Asamblea General, se convertiría en una prohibición indefinida
aplicable desde ya en la suma de las áreas de aplicación de los tratados respectivos.
El Secretario General de OPANAL ha indicado algunas limitaciones que actualmente afectan al Régimen Internacional
de las Zonas Libres de Armas Nucleares. Algunos de estos aspectos provienen del estado insatisfactorio de los tratados
de desarme, en general, que continúan contemplando cláusula de retiro excesivamente permisivas y
no explicitan la vigencia en todo tiempo y circunstancia de obligaciones que el derecho internacional y la reciente
opinión consultiva de la Corte Internacional de Justicia afirman sin vacilaciones. Otras provienen del conflicto
ya mencionado entre una concepción clásica de los derechos de navegación y las obligaciones
de desarme. En apariencia, esta dificultad se complica con problemas de delimitación marítima, en
particular en la región del sudeste de Asia. En definitiva, puede ser justamente la fórmula de dar
virtualidad a las Zonas Económicas Exclusivas (ZEE) del Tratado de Bangkok la que proporcione una vía
de solución a los problemas del marco territorial de las Zonas Libres de Armas Nucleares.
Las Zonas Libres tienen, por último, que demostrar su credibilidad mediante un substancial perfeccionamiento
de sus sistemas de control. Las nuevas modalidades de cooperación con el OIEA planteadas por las enmiendas
a Tlatelolco y recogidas en los nuevos tratados del Africa y del Sudeste de Asia, representan un fuerte pilar de
un emergente régimen internacional de no proliferación. Para estos efectos, un cierto número
de iniciativas comunes debe materializarse en un nuevo estatuto o carta magna de las relaciones entre el OIEA y
los tratados regionales que le otorgan nuevos mandatos: por una parte, cada uno de los instrumentos y sus respectivas
institucionalidades deben conferir al OIEA un mandato más preciso, para el cual el Procedimiento para
una Misión de Investigación (Anexo I al Tratado de Bangkok) proporciona una pauta útil.
Por otra, seria de gran valor político y jurídico que todos los países que integran estas
Zonas Libres de Armas Nucleares fuesen los primeros en apoyar y suscribir un Protocolo Adicional al Estatuto del
OIEA, institucionalizando los avances del régimen de inspecciones especiales bajo el Programa 93+2.
Tlatelolco se encuentra así en una encrucijada que consiste en asimilar los avances comparativos de instrumentos
más recientes, consolidar y hacer efectivas sus propias potencialidades, y servir de modelo - por su aparato
institucional más desarrollado - a una forma de integración de los mecanismos regionales de seguridad
y desarme en el gran escenario del desarme global. Si se reflexiona acerca del enorme capital que consiste en sumar
las poblaciones y los espacios abarcadas por el Régimen Internacional de las Zonas Libres de Armas Nucleares,
en el cuadro estratégico de las negociaciones multilaterales de desarme, se advierte que el Tratado para
la Proscripción de las Armas Nucleares en América Latina se ha colocado en la vanguardia de estas
Nuevas Fronteras del Desarme que proyectan el Hemisferio Sur como la tierra prometida o la anticipación
de un mundo libre de la amenaza nuclear.
REFERENCIAS:
(1) Héctor Gros Espiell. En torno al Tratado
de Tlatelolco y la Proscripción de las Armas Nucleares en América Latina.
OPANAL, México, 1973, p. 27,
(2) Rodrigo Díaz Albónico. "El Sistema de seguridad interamericana y sus nuevos
desarrollos a través del Tratado de Tlatelolco". Estudios Internacionales, Nº 51, julio-septiembre 1980, p.359. Albónico comenta que Cuba vería el Tratado de
Tlatelolco como un TNP regional imponiendo obligaciones sólo a los Estados no nucleares y dejando libre
la carrera armamentista nuclear. No obstante, dicha visión ha cambiado: "El Reto Cubano ante la Opción
Nuclear: Cuba y los tratados internacionales en la esfera nuclear". Enfoques, mayo 1996, La Habana, p. 6-9.
(3) La propuesta chilena fue presentada al grupo de trabajo de la COPREDAL encargado de la delimitación
geográfica de la ZLAN latinoamericana. Los referentes citados (Declaración de Panamá y TIAR)
son mencionados por Julio C. Carasales. "El ámbito de aplicación del Tratado de Tlatelolco y
la situación de quienes no lo han ratificado". El Derecho, año XXXII, No. 8621. Buenos Aires, 1994.
(4) Textos incluidos en trabajo de Enrique Román-Morey. Las Zonas Libres de Armas Nucleares,
sobre la huella del Tratado de Tlatelolco. OPANAL, México D.F. 1997. El Anexo, que contiene los tratados
y mapas respectivos, presenta también (p. XXI) un gráfico de la zona global del hemisferio sur que
se desea liberar de armas nucleares. La afirmación del embajador Román-Morey en el sentido que únicamente
Tlatelolco y Bangkok prevén la desnuclearización de "áreas marítimas adyacentes
a los mares territoriales de los Estados costeros de la Zona" debe ser matizada. El texto que deja menos amplitud
interpretativa es el de Pelindaba por su definición de "territorio"(Art. 1.b); el de Rarotonga
contenía una definición similar (1.b) pero claramente distingue el Area Desnuclearizada del Pacífico
Sur (1.a) que tiene otras virtualidades; y el 1.b de Bangkok es idéntico al de Rarotonga, pero la Zona Libre
de Armas Nucleares del Sudeste Asiático se construye a partir del concepto de las Zonas Económicas
Exclusivas. En este punto, Tlatelolco es mas amplio que todas las demás ZLANs, incluyendo la del Tratado
Antártico, pues el artículo 3 incluye en el "territorio" "cualquier otro ámbito
sobre el cual el Estado ejerza soberanía, de acuerdo con su propia legislación."
(5) El Grupo de Expertos de Naciones Unidas para estudiar medidas eficaces. y verificables que
faciliten la creación de una ZLAN en el Medio Oriente (Depto. Asuntos de Desarme, 1991) menciona en sus
disposiciones especiales para las zonas marítimas desnuclearizadas la necesidad de obtener el asentimiento
de Estados con derechos de navegación y de todos los Estados poseedores de armas nucleares. Harald Müller.
"Prospects for the fourth review of the Non-Proliferation Treaty". The Non-Proliferation
Treaty, editado por H. Müller y R. Kokoski, SIPRI, Estocolmo, 1990, se plantea con
rigor la cuestión de la consistencia de los principios operacionales de algunas marinas occidentales con
el artículo VII del TNP. Andrea García Guerra. "Hacia la integración de las Zonas Libres
de Armas Nucleares en el hemisferio sur", Revista Mexicana de Política Exterior, primavera-verano 1996, afirma convincentemente el "derecho al desarme nuclear". Mas no sólo
falta voluntad política en este ámbito sino también claridad conceptual y criterios que puedan
ser objeto de consenso. Si para resolver la cuestión de la delimitación de la Zona de Aplicación
de Tlatelolco para excluir de ella a los Estados unidos, se utiliza el criterio del "territorio continental
y aguas territoriales" será muy difícil cualquier acuerdo: si se aplica, en cambio, el derecho
internacional vigente en materia de delimitación marítima, en la costa occidental de los Estados
Unidos y en el Golfo de México, podrá advertirse el mérito que tiene la fórmula del
Tratado de Bangkok, en el entendido que no prejuzga sobre ningún litigio de soberanía.
(6) Andrea García Guerra. Obra citada, p. 88. Sobre el Tratado Antártico, desde el
punto de vista del desarme: Fred Tanner. "The Antarctic Verification System-, A Model for the Future".
L. Calflish & F. Tanner ed. The Polar Regions and their Strategic Significance. Geneva, 1989;
Jorge Berguño. The Antarctic Peace Zone and the International Monitoring System
of the Comprehensive Nuclear-Test-Ban Treaty. Paper submitted to the XX Antarctic Treaty
Consultative Meeting, Utrecht, 1996.
(7) Héctor Gros Espiell. "América Latina y el uso pacifico de la energía
nuclear". Revista Mexicana de Política Exterior,
1996, p. 91-106. Luis Javer Herrera Andrade. "Esquemas de verificación universal y Tratado de Tlatelolco".
Revista Mexicana de Política Exterior, 1996, p. 120,
menciona la opción de inspecciones especiales en caso que la información proporcionada por un Estado
no os suficiente para que el. OIEA cumpla su responsabilidad del aplicar salvaguardias a todo el material nuclear
del Estado.
(8) Documento CD/1172 de la Conferencia de Desarme. Carta de fecha 2 de septiembre de 1992 dirigida
al Secretario General de la Conferencia de Desarme por los Jefes de las Delegaciones de la Argentina, el Brasil
y Chile por la que se transmite una relación ilustrativa de las enmiendas presentadas al Tratado de Tlatelolco.
(9) Kenza S.E. de García Robles. "Une alternative en matière de non-proliferation:
les zones libres d'armes nucléaires" Relations Internationales et Stratégiques, nº 17, 1995, P. 192-199.
